（来源：内蒙古日报）

转自：内蒙古日报

□包雪英

　　【核心提示】

　　●城市更新的本质是回应人民群众对美好生活的向往，核心在于找准“更新什么”的靶心

　　●城市更新不能停留在规划蓝图，必须以具体项目为载体，将政策要求转化为实际行动，让城市更新既见实效又可持续

　　●构建政府统筹、企业参与、居民协同、社会监督的多元共治格局，形成上下联动、齐抓共管的强大合力

　　●坚持系统观念、问题导向和民生为本，因地制宜推进城市更新，让城市在迭代升级中更有温度、更具活力、更可持续

　　城市是经济社会发展的重要载体，城市更新则是推动城市高质量发展的关键抓手。中央城市工作会议明确提出，“以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，走出一条中国特色城市现代化新路子”，从战略层面将城市更新的定位提升至前所未有的高度。当前，我国城镇化已进入高质量发展阶段，城市建设从“增量扩张”转向“存量提质”的特征愈发明显。无论是东部地区的超大城市破解“大城市病”，还是中西部地区的中等城市完善功能配套，或者是资源型城市推进转型发展，都需要以城市更新为突破口，推动城市空间结构优化、产业结构升级、治理能力提升。

　　以需求为导向，精准锚定“更新什么”

　　城市更新的本质是回应人民群众对美好生活的向往，核心在于找准“更新什么”的靶心。

　　深化城市体检，摸清更新底数。严格落实“先体检、后更新，无体检、不更新”原则，将城市体检作为更新工作的前置程序，全面掌握城市发展的健康状况。要拓展广度，聚焦与群众日常生活密切相关的领域开展专项体检。在基础设施领域，重点排查排水防涝管网老化、生活污水收集处理不彻底、供水供气管道安全等“城市病”；在公共服务领域，关注社区养老设施不足、义务教育资源分布不均、无障碍设施覆盖不全等民生短板；在生态环境领域，核查黑臭水体治理成效、公园绿地布局合理性、工业遗址污染修复等生态问题。要延伸深度，对老旧厂区、城中村、历史街区等重点片区实施穿透式体检，不仅排查硬件设施问题，更要梳理公共服务配套、社区治理机制、文化传承保护等深层次矛盾，形成问题清单和需求清单，为后续更新提供精准靶向。针对不同类型城市的特点开展差异化体检，超大城市要侧重人口密度、交通拥堵、公共服务承载力等高密度治理问题；中小城市要聚焦功能配套不全、产业支撑不足等提质增效问题；资源型城市要重点关注产业转型、生态修复等可持续发展问题，让体检结果真正服务于城市的差异化发展。

　　建立闭环机制，确保更新实效。围绕城市更新总体目标，构建“体检—规划—实施—监测—评估”全周期动态管理机制，实现从发现问题到解决问题的闭环运行。建立问题销号制度，对体检发现的问题实行台账式管理，明确整改责任单位、完成时限和验收标准。强化系统思维，避免局部改造引发新的矛盾，通过全周期管理，推动城市更新从碎片化修补向系统化提升转变，确保每一项更新举措都精准对接群众需求、契合城市发展实际，让城市在更新中实现功能与品质的双重提升。

　　以项目为牵引，科学推进“怎么更新”

　　城市更新不能停留在规划蓝图，必须以具体项目为载体，将政策要求转化为实际行动，让城市更新既见实效又可持续。

　　强化规划引领，避免盲目更新。与新建项目白纸作画的自由度不同，城市更新是在既有空间格局上的精雕细琢，必须以科学规划为前提。在专项规划层面，要深度衔接国土空间规划，结合城市功能定位与发展阶段，明确城市更新的总体布局、重点区域和时序安排。在片区策划层面，要注重功能混合与业态融合，避免单一化改造。在项目实施方案上，要细化技术标准、资金来源、利益协调等关键内容，明确历史建筑保护红线、公共服务设施配建标准、生态保护红线等刚性要求，确保规划落地不走样。

　　注重协同协调，破解实施难题。政府部门和实施团队既要当好设计师，更要做好协调员。城市更新项目涉及政府、企业、居民等多方主体，利益诉求差异大，协调难度高，需要建立良好有效的沟通机制。建立居民全程参与机制，通过线上议事厅、线下恳谈会、居民代表听证会等形式，让群众在项目策划、方案设计、施工监督等环节充分表达诉求，将“要我更新”转变为“我要更新”。引入专业调解力量，针对产权纠纷、利益分配、施工影响等争议问题，依托社区法律顾问、行业专家等第三方力量提供公正解决方案。

　　以要素保障为支撑，确保更新能落地

　　要素保障是城市更新落地见效的关键。要按照项目跟着规划走、土地要素跟着项目走的原则，盘活存量资源、优化要素配置，破解落地难、推进慢的瓶颈制约。

　　创新土地利用机制，激活存量空间。城市更新的核心是对存量土地和建筑的再利用，必须突破传统土地管理模式的束缚，释放空间资源潜力。建立土地混合开发制度，允许工业用地、商业用地、居住用地按比例混合使用，例如将低效工业园区改造为“研发+办公+配套公寓”的产业社区，在同一地块内实现生产、生活、生态功能融合，提高土地利用效率。完善土地用途转换规则，明确老旧厂区、废弃矿山、闲置校舍等用地转为商服、文旅、养老等用途的审批流程和激励政策，对转型为公共服务设施的项目给予地价优惠或容积率奖励，降低更新成本。推行空间分层利用模式，在不改变土地权属的前提下，鼓励利用屋顶空间建设光伏电站、社区花园，利用地下空间建设停车场、物流配送中心，让“边角料”空间产生大效益，为城市发展拓展立体空间。

　　拓宽资金渠道，破解融资难题。城市更新项目投资大、周期长、收益低，单纯依靠政府投入难以为继，必须构建政府引导、市场运作、多元参与的资金保障体系，破解“钱从哪里来”的难题。发挥财政资金撬动作用，设立城市更新专项资金，对老旧小区改造、历史建筑保护、无障碍设施建设等公益性项目给予直接补助。创新金融支持工具，支持符合条件的城市发行城市更新债券，探索开展城市更新领域REITs（不动产投资信托基金）试点，盘活存量资产，形成投资闭环。推广“肥瘦搭配”模式，将盈利性项目与公益性项目捆绑开发，通过商业开发收益反哺公益性项目，吸引社会资本参与；鼓励国有企业发挥带头作用，联合社会资本组建城市更新基金，形成政府引导、企业主导、市场运作的可持续融资机制。

　　以制度建设为根本，筑牢安全与民生根基

　　房屋安全是群众最关心的民生问题，也是城市更新必须守住的安全红线。要建立房屋全生命周期安全管理制度，真正实现更新为民、安全惠民。

　　正视房屋安全现状，增强危机意识。当前，我国城市房屋安全面临多重挑战。从存量结构看，部分早期建设的房屋存在抗震等级不够、防火设施缺失等安全隐患，在极端天气或外部荷载作用下易发生安全事故。从现实问题看，城乡接合部自建房私拆乱建、违规加层现象屡禁不止，严重威胁群众生命财产安全。从区域差异看，北方部分城市面临冬季供暖管道老化、墙体保温不足导致的结构损伤，南方城市则受梅雨、台风影响易出现房屋受潮、基础沉降等问题，不同地域的房屋安全隐患呈现差异化特征，需针对性防范。

　　健全全周期管理制度，压实安全责任。落实房屋全生命周期安全管理，关键要构建“预防—排查—治理—问责”闭环体系，将安全要求贯穿城市更新全过程。在源头预防环节，新建房屋要强化抗震、防火、节能等强制性指标；老旧房屋改造要明确安全优先原则，严禁重外观、轻安全的表面化更新。在定期排查环节，要建立“社区网格员日常巡查+专业机构定期体检”机制，对养老院、学校、农贸市场等人员密集场所房屋实行每年一检。在隐患治理环节，要对排查出的危房，坚决落实先腾空、后治理措施，通过政府回购、原址重建、异地安置等方式分类处置。在责任落实环节，要明确房屋所有权人、使用人、管理人的安全主体责任，对违规改造、隐瞒隐患、拒不整改等行为依法严肃追责，构建不可逾越的刚性约束。

　　以多元共治为路径，凝聚城市建设合力

　　城市更新是复杂的系统工程，需构建政府统筹、企业参与、居民协同、社会监督的多元共治格局，形成上下联动、齐抓共管的强大合力。

　　明确各方权责，形成治理合力。要通过制度设计厘清多元主体的角色定位。政府要当好掌舵者，负责制定政策、编制规划、监管标准，不直接干预具体项目运作，避免大包大揽或放任不管。企业要做好实践者，发挥资金、技术、管理等市场化优势，在合规前提下参与更新项目的投资、建设、运营全流程，杜绝重盈利、轻民生的短期行为。居民要成为参与者，通过业主大会、社区议事会、线上协商平台等渠道，表达诉求、参与决策，变被动接受为主动参与。社会力量要发挥辅助者作用，鼓励行业协会、智库机构、志愿者组织等参与政策咨询、技术指导、矛盾调解等工作，为更新过程提供专业支持和第三方监督。

　　立足长远发展，彰显更新价值。城市更新不是简单的拆旧建新，而是通过系统性改造实现城市功能的迭代升级、民生福祉的持续改善、发展动能的转换培育，最终走出一条兼具温度与活力的城市发展新路。从价值导向看，要始终把“人民城市人民建，人民城市为人民”贯穿全过程，既解决好群众急难愁盼又着眼长远发展，让更新成果真正惠及全体市民。从实践路径看，要避免“千城一面”，在更新中保留城市的历史文脉、地域特色和人文记忆，让老街区有新活力、旧建筑有新故事，实现更新与传承的有机统一。从发展维度看，要以城市更新为契机，推动产业结构优化、空间布局调整、治理能力提升，让城市在存量提质中增强可持续发展能力，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实的城市载体。

　　坚持系统观念、问题导向和民生为本，因地制宜推进城市更新，让城市在迭代升级中更有温度、更具活力、更可持续，就一定能走出一条中国特色城市现代化新路子。

　　（作者系中共通辽市委员会党校经济学教研室副教授）