（来源：中国政府采购报）

转自：中国政府采购报

【业内观点】

多措并举压实采购人主体责任

■ 贾先勇 曹缘睿 曹葆华

采购人主体责任是指在采购过程中由采购人作为工作责任的直接承担者和任务的具体落实者，对采购工作负有主要责任，要求采购人不仅要关注采购程序的合法性，更要对采购结果负责。但当前不少采购单位受思想认知、岗位配置、内部职能划分等因素影响，还存在需求编制脱离实际、流程执行流于形式、过程监督缺位、项目验收“走过场”等问题。笔者认为，有必要多措并举压实采购人主体责任，全面规范政府采购全链条管理。

现存问题

——需求计划提报不够科学。一是采购需求缺少论证。部分采购人凭主观经验拟定采购需求，网上抄写片面内容，或请供应商代拟需求，极易出现技术参数过于简单、要求过于宽泛，或者需求缺乏标准、严苛排他等问题。部分采购需求没有接受第三方监督，更没有经过综合论证。

二是需求要素不够完整。对货物参数、服务内容、技术标准、功能要求、质保期限、运维服务等关键内容描述模糊，指标笼统宽泛，完成时限过于紧张，缺少针对性和可操作性，导致后期投标响应标准不统一、评标尺度难以把握。

三是合规审查不够严格。需求审核把关不严，缺少业务、财务、法务联合审核机制。少数采购人在需求中隐性设置倾向性和限定性条件，存在变相指定品牌、设置壁垒等问题，违背公平采购原则，埋下采购合规风险。

——委托代理选择比较随意。一是遴选组织不够严格。部分采购人未建立标准化的代理机构择优遴选制度，未依据专业资质、从业经验、服务能力、信用状况、过往履职评价等指标综合筛选，存在习惯性委托、人情委托、随意委托等现象。

二是委托权责划分模糊。部分采购人存在“重委托、轻管控”思维，只简单签订框架协议，没有细化双方权责边界、工作清单、审核权限和责任划分，出现“一托了之、甩手不管”的履职缺位现象。

三是代理过程管控缺失。代理机构执业水平良莠不齐，人员素质不一。部分采购人不跟踪采购进度，不监督代理服务质量，导致采购管控主动权丧失。

——采购文件编制不够规范。一是模板套用问题严重。多数采购项目未结合项目特点、专属需求、行业标准和实际需求有针对性地编制文件，直接照搬通用模板和老旧范本，导致条款与项目实际不符、前后内容矛盾。

二是标准设置不够公平。在资格要求上，随意设定与采购项目无关的供应商资质、技术、商务条件等，限制或排斥其他潜在投标人参与投标；在技术参数上，对拟采购项目的技术、规格、性能、功能、质量要求等过于限定或粗放；在评审标准上，部分项目评分指标模糊、权重设置失衡、主观分占比过高，技术指标、商务指标、价格指标配比不合理。

三是合规审查不够严格。部分采购人对代理机构编制完成的采购文件不认真审核、不细致校对，对歧视性和排他性条款等排查不严，导致采购文件出现逻辑漏洞、标准失衡、评分不合理等问题。

——依法处置质疑能力相对欠缺。一是程序意识薄弱。部分经办人员对质疑的法定受理条件、办理时限、答复流程、文书规范掌握不清晰，存在流程缺失、证据留存不全、文书不规范、超期答复等问题。

二是处置能力不足。部分采购人存在怕麻烦、怕追责心态，答复质疑时一味妥协，随意变更采购规则，或者强硬推诿，拒不正视问题。

三是答复质量偏低。面对供应商针对参数设置、评分标准、资格条件、程序规范等方面的质疑，部分采购人调查核实不认真，仅作程序性简单回应，未针对参数排他、评审瑕疵、流程违规等核心争议逐项说理，无法实质性化解争议。

——履约验收问题比较突出。一是在合同签订环节，有的因内部审批流程繁琐、人员履职拖沓，导致合同签订逾期；有的合同文本不严谨，实质性内容存在条款粗放、约定模糊、要素缺失等问题，甚至出现“招标一套标准、签约一套内容”的脱节问题。

二是在履约验收环节，部分验收标准模糊，缺乏规范的验收流程，缺少量化核验依据，导致不能严格对照合同条款、投标响应开展全面验收。特别是对于设备性能、技术指标、施工标准等核心内容，无法开展实质性检测，导致供应商以次充好的问题难以被发现。

三是在履约监督环节，普遍存在仅在项目完工后开展一次性验收，对项目履约全过程缺乏动态跟踪、监督检查。对供应商存在的逾期履约、质量不达标、配置缩水等违约行为，不能严格落实扣款、整改、追责、失信惩戒等处罚措施。

原因分析

——依法采购意识较为淡薄。在政府采购全链条中，采购人作为采购需求的提出者、采购过程的参与者、项目履约的最终验收者和资金使用的责任主体，贯穿采购立项、需求编制、文件确认、开评标配合、合同签订、项目验收全流程。但很多采购人对“采购人负主体责任”核心要义学习不深、理解不透、重视不够，未牢固树立“谁采购、谁负责、全程负责、终身负责”的主体责任理念。不少采购人将政府采购简单等同于“流程代办”，片面认为采购流程由代理机构负责、评审结果由专家负责、监管工作由财政部门负责，自身仅为“使用方”，出现违法违规问题的责任应归于采购代理机构和评审专家，盲目乐观地当起“甩手掌柜”。

——从业人员专业能力比较缺乏。政府采购政策性、专业性、技术性较强，对从业人员综合素质能力要求较高，而部分采购人专业队伍不足。从岗位配置来看，多数单位无专职采购工作人员，一般由财务人员兼职或以项目牵头部门临时办理为主要工作模式，普遍存在人员流动性大、岗位更替频繁等问题。从专业能力来看，经办人员缺少系统性、常态化的政策培训和实操演练，对采购需求编制规范、文件审核要点、质疑处置流程、履约验收标准、违规风险要点掌握不全面。从履职能力来看，部分从业人员风险识别、合规审查、问题研判能力薄弱，客观上造成主体责任落实不到位。

——代理服务水平整体不高。代理机构服务能力参差不齐、专业水平整体不高，是采购人履职被动缺位的重要外部因素。部分代理机构规模小、人员杂、专业弱，从业人员大多没有经过严格的专业训练和法律培训。换言之，人员非专职、政策不熟悉、业务不熟练、责任不到位，缺乏实际操作经验。有的代理机构为追求工作效率，直接套用老旧模板编制文件，不结合项目实际优化完善，不开展合规性风险排查，容易产生文件漏洞、条款瑕疵、程序不规范等问题。

——内控管理制度不够完善。内控管理制度不健全、采购程序不完善，是采购人履职不规范、问题反复发生的制度根源。目前，部分单位未结合自身实际，制定完整的政府采购内部管理制度和工作流程，甚至没有归口管理的部门和专职工作人员，缺少“需求提报、合规审核、文件审批、过程管控、验收监管、档案管理”的全流程闭环机制，存在岗位分工不清、审核不严等问题。

——监督约束机制不够健全。监督机制不健全是采购人主体责任落实不严的重要体制原因。在内部监督上，制度不够健全、职责不够明确、程序不够规范，缺少具体操作性内容，导致关注专项性监督和突击性检查，而忽视日常监督；重视某一事项或环节的检查，而忽视全方位跟踪检查；侧重事后监督，忽略事前、事中监督。在外部监督上，重点往往集中于代理机构、评审专家的程序合规性，对采购人需求不规范、委托不审慎、验收“走过场”等主体履职问题监督偏少。在监督问效上，缺少政府采购履职情况考评，对轻微违规问题多以口头提醒、整改纠正为主，缺少刚性惩戒。

对策建议

——源头把控需求编制，实现采购计划科学规范。一是做好需求调研。采购人需避免照搬现有产品技术指标或网上产品介绍，应在公开采购意向基础上，通过调查、询问、评估等方式，充分了解采购项目标的的市场供给情况、相同项目采购的历史成交记录等信息，形成完整详尽的需求计划。

二是充分论证参数。在计划编制的关键期，对专业性强、技术复杂的重大项目，组织专家结合业务场景、实际使用、预算额度进行论证，逐项明确技术参数、功能配置、质量标准、服务内容、履约时限、质保要求、验收细则，做到需求具体、表述规范、含义准确。

三是严格合规审查。建立业务、财务、法务、分管领导联合审查机制，审查包括资格条件设置、技术参数要求、采购方式选择、评审因素设定、采购政策落实、履约风险评估等内容的合法性、合规性、合理性，重点排查排他性、倾向性、歧视性及与政策不符的条款，确保采购需求公平合规、贴合实际。

——规范代理机构遴选，构建全程委托管控体系。一是严把遴选关口。结合机构资质、专业能力、从业经验、服务口碑、过往业绩等，选择优秀、专业性强的采购代理机构。在签订委托代理协议时，要明确权责边界、服务范围、服务价格、违约责任等事项，杜绝权责模糊、责任悬空。

二是强化全程管控。采购人对代理机构项目代理行为应主动介入、全程跟踪关键环节，掌握采购主导权，及时纠正不规范操作。

三是严格考核管理。建立代理机构考核评价机制，考核结果作为后续遴选委托的重要依据，倒逼代理机构提升服务质量。在采购实施过程中，采购人与招标代理机构应加强相互监督，对违规干扰采购活动、与供应商串通等违法违规行为，主动报有关部门处理。

——从严细致编制文件，筑牢采购活动合规底线。一是严格编制采购文件。采购人应摒弃全权依赖代理机构的模式，严格依据论证后的需求参数，杜绝简单套用通用模板，做到所有条款表述准确、无歧义、无矛盾，技术参数、评审规则、履约要求、违约责任、验收标准一一对应、相互衔接。

二是科学设置评审体系。结合项目类型、行业规范、实际需求，科学设置价格分、技术分、商务分权重，量化评审因素，压缩主观自由裁量空间。

三是健全多层审查机制。明确各部门审查职责，建立“代理初编—采购经办复核—业务科室审核—分管领导终审”的四级审核机制。业务部门核查需求真实性、适用性，财务部门核查预算合规性、资金匹配性，法务部门核查条款合法性、权责规范性。对于重点项目，可邀请行业专家审核。

——规范质疑答复流程，高效化解采购争议纠纷。一是做好政策培训。常态化开展政府采购法律法规、质疑处理规范培训，让经办人员熟练掌握受理条件、法定时限、答复流程、文书规范和举证要求。

二是明确处置标准。采购人应及时接收供应商在法定质疑期内提出的质疑。若质疑函缺少具体事项、事实依据或签章，应及时通知供应商在法定质疑期内补充完善。涉及采购文件的，应组织相关领域专家开展论证；涉及资格审查的，应由采购人复核；涉及符合性审查及评审打分的，应组织原评审小组复核。对技术性、专业性较强的争议，可组织行业专家辅助研判，形成附带复核、论证等证明材料的《质疑核实报告》。

三是依法处置处理。规范质疑答复的文书格式、落款、盖章、送达流程，严格落实逐项回应、事实清楚、证据确凿、法条准确、结论明确等要求。

——做实做细履约验收，压实主体责任收尾环节。一是从严把控合同签订关口。严守签约时限，规范签约前置条件，明确要求合同全部实质性条款必须与招标文件、中标人的投标文件保持一致，不得私下变更采购标的数量、质量标准、工期、核心服务等要求。

二是规范合同验收组织流程。明确验收标准、核验台账、整改清单、现场记录等，实现验收资料标准化、规范化。严格对标实质性验收，实行“谁使用、谁验收、谁负责”。完整留存参数检测报告、系统运行日志、问题整改凭证、专家意见等全过程资料，落实全程留痕管理。

三是建立全程履约监督机制。在项目履约期间，对供货质量、交付进度、服务落实等情况全程跟踪，及时纠正履约偏差。对验收失职、虚假验收、隐瞒履约问题、违规签字确认的工作人员，严格依法依规追责问责。对供应商履约滞后、质量不达标、服务缩水等违约行为，依法落实扣款、整改、追责、失信惩戒等处罚措施。

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。