来源：赵伟宏观探索

正文

       2026年全国两会《政府工作报告》将服务业高质量发展摆在突出位置，从供给升级、需求释放、民生保障、制度开放等多个维度作出系统性安排。从现实基础看，我国服务业已成长为国民经济的“主动力”，服务消费展现出强劲的内生动能。从发展空间看，我国服务业正迎来双重战略机遇，消费结构“服务化”趋势加速，地产“挤出效应”逐步弱化，居民消费倾向逐渐修复，为服务业需求释放打开广阔空间。在此背景下，《报告》相关部署既立足当下破解服务业发展的痛点堵点，也着眼长远构建服务业现代化发展体系，为新阶段我国服务业高质量发展划定了清晰的路线图。

一、我国服务业发展的现实基础与时代机遇

      《报告》将服务业高质量发展摆在突出位置，明确提出“扩能提质服务业”“培育‘中国服务’品牌”等系列部署。从现实基础看，2025年我国服务业增加值占GDP比重达57.7%，服务消费占居民消费支出比重达46.1%，服务业已成为国民经济“主动力”。从政策保障看，从“服务消费20条”到“十五五”规划建议，政策体系持续完善。

（一）服务业规模持续扩大，正成长为国民经济的“主动力”

      近年来，我国服务业在国民经济中的占比稳步提升，2025年服务业增加值占GDP比重已达57.7%，持续发挥经济增长”压舱石”作用。宏观视角看，就业方面，截至2024年末，第三产业就业人员超过3.58亿人，占全国就业人员总数的48.8%，服务业已成为吸纳就业的主渠道。消费方面，服务消费已成为居民消费增长的核心动力。2025年居民服务性消费支出占居民人均消费支出的比重达到46.1%，接近居民消费的“半壁江山”。微观视角看，2025年春节档电影市场以95.14亿元票房创下历史新高，其中《哪吒2》等优质影片凭借高质量内容实现票房与口碑双丰收，充分印证了“供给创造需求”在服务消费领域的显著效应。演出、文旅、体育等领域消费热度持续攀升。2025年全国营业性演出票房总收入达616.55亿元，同比增长6.39%，大型演出票房324.48亿元，同比增长9.49%，展现出服务消费的强大韧性与巨大潜力。

资料来源：国家统计局，申万宏源研究所

      商旅出行、酒店餐饮、交通旅游等需求有效释放，助力服务消费筑底回升态势持续巩固，已成为畅通国内大循环的核心引擎之一。2026年春节期间，全社会跨区人流同比增速较假期前1周上行6.5个百分点至9.5%，国内出游人次再创新高、同比增速较2025年国庆假期期间上行2.9个百分点至19%。与以往“扎堆”热门景区不同的是，2026年各地旅游热度普遍回升，多地旅游接客数同比在15%以上。此外，出游需求呈现全年龄段回暖态势，60岁以上旅客预订机票量同比超35%。出游目的地选择从观光旅行向深度体验转型，其中，假期内“非遗+市集”体验团购销售额同比增长764%。春节期间服务业消费火热，部分源于信心筑底改善过程中，居民消费偏好、消费方式的加快重构。《报告》明确提出“支持有条件的地方推广中小学春秋假，落实职工带薪错峰休假制度”，休假制度的优化将进一步释放服务消费的时间潜力。

资料来源：文化和旅游部，申万宏源研究所

（二）政策体系持续完善，为服务业发展筑牢制度保障

      近年来，中央政府持续推动服务业高质量发展的政策体系构建，为服务业发展筑牢制度保障。2012年底，我国出台了首个国家级服务业五年专项规划，2014年和2015年国务院聚焦生产性服务业和生活性服务业分别出台指导意见。2024年8月国务院发布《关于促进服务消费高质量发展的意见》（“服务消费20条”），是当前服务消费领域最高规格的纲领性文件。意见针对优质服务供给不足的问题，围绕基础型消费、改善型消费、新型消费三大方向，对餐饮住宿、文旅体育、养老托育、数字服务等领域作出全面部署。“十五五”规划建议明确提出“促进服务业优质高效发展”“提高现代服务业与先进制造业、现代农业融合发展水平”。《报告》进一步将服务业“扩能提质”作为重点任务，强调“健全服务业国家标准，培育‘中国服务’品牌”，并提出“以服务业为重点扩大市场准入和开放领域”，推动服务业从规模扩张向能级提升转变。

      地方政府围绕服务业高质量发展，已逐步形成顶层规划、产业支持、要素保障、消费提振、开放创新等多维度的配套体系。2024年以来，绝大部分省市发布了“服务业高质量发展三年行动方案”，配合部分行业支持政策及消费补贴政策等，已形成了“1+N+X”的政策体系。其中，生产性服务业向专业化、高端化延伸，如上海对跨境商业服务给于便利与补贴，安徽大力发展现代物流；生活性服务业向高品质、多样化升级，如支持适老性改造、推广家政服务标准化、打造商文旅体融合等。

      此外，要素保障方面，为服务业小微企业提供企业增信、为服务业消费提供保险支持、为服务业紧缺人才提供生活保障与便利；消费提振方面，通过服务消费券、服务消费月等鼓励支持政策激发服务需求释放，2026年《报告》明确“设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金”，为服务业经营主体提供真金白银支持；开放创新方面，在北京、上海等20城开展试点，放宽金融、医疗、教育、文旅等领域准入，推进制度型开放，以开放促发展，2025年我国服务进出口总额首次突破8万亿元，同比增长7.4%，服务业实际使用外资占比超七成，“中国服务”正加速走向世界。

二、我国服务业发展的基础、空间和未来趋势

      从国际经验看，我国服务业正处在规模持续扩大、占比快速提升的战略机遇期。人口老龄化与家庭小型化深刻变迁，也会推动医疗养老、家政娱乐等服务需求持续扩容。与此同时，房地产业进入调整后期 “挤压效应”减弱，政策红利逐渐释放，我国服务业或迎来人口结构变迁、消费倾向提升的快速发展期。

（一）参考国际经验，我国服务业正处快速发展机遇期

      从先导型经济体的发展规律来看，我国服务业正处在规模持续扩大、占比快速提升的战略机遇期。2025年我国人均GDP已达到13953美元，主要经济体在相近发展阶段时，服务业增加值占GDP比重普遍在60%-70%左右，明显高过中国当下。相近发展阶段，东亚经济体服务业占比普遍低于欧美经济体，但在随后的二三十年服务业占比持续快速提升。其中，日本1981年人均GDP达到13978美元、服务业增加值占GDP比重58.2%，韩国1994年人均GDP达到13921美元、服务业增加值占GDP比重49.2%。在随后二三十年内，服务业占GDP比重一路上行，年均升幅达到0.5个百分点以上，截至2023年已分别提高至69.8%左右、63%左右。

      从更长周期的全球经验观察，人均GDP在1万至3万美元阶段，消费结构呈现显著的“服务化”特征，服务消费占总消费比重年均上行约0.6个百分点。全球经验表明，当人均GDP突破1万美元后，商品消费的弹性空间收窄，服务消费的空间打开。与此同时，城镇化进程加速，2025年我国常住人口城镇化率达67.9%。服务消费场景更多集中于城市，城镇化水平在70%-80%区间时，服务消费占比年均提升同样达到0.6个百分点。近两年，“悦己消费”、“体验消费”等新消费形态不断涌现，节假日居民出行意愿持续向好，从中观层面印证服务消费正成为一片广阔“蓝海”。

资料来源：环亚经济数据有限公司（简称CEIC），申万宏源研究所

      人口结构与家庭结构的深刻变迁，将进一步强化服务消费的增长动力。一方面，人口老龄化加速催生“银发经济”的爆发式增长，医疗保健、养老护理、康复疗养等服务需求将持续扩容。2025年我国60岁以上老年人口已达3.2亿人。诸多研究显示，老龄化率每提升1个百分点，相关服务业占比将提高0.5-1个百分点。另一方面，家庭小型化趋势持续深化，对文化娱乐、家政服务、餐饮外卖等生活性服务需求形成坚实支撑。2024年全国平均家庭户规模已降至2.5人/户，单身家庭占比持续上升。参考国际经验，日本单身家庭占比从1980年的19.8%升至2010年的28.4%，美国从1980年的26.3%升至2022年的35.8%。相应消费结构随之变化，日本单身家庭文化娱乐消费支出占比11.8%持续高于两人及以上家庭的9.9%。我国家庭结构的变化正在复制这一路径，为服务消费注入更强劲的增长动力。

资料来源：环亚经济数据有限公司（简称CEIC），申万宏源研究所

      全球经验还表明，居民消费偏好从商品向服务的转变，会形成“需求牵引供给、供给创造需求”的正向循环。服务需求增多有效激发服务供给扩容与质量升级，同时带动服务业投资同步提升。典型如美国生活性服务投资占GDP比重变化与增加值占比走势高度一致。日本在20世纪60至90年代，服务业营收占全行业比重提升7.3个百分点，固定资产占全行业比重提升19.5个百分点。这种供需互促的良性循环机制，正在我国服务业领域加速形成。

（二）地产“挤出效应”弱化，有助于服务业消费空间打开

      同时，房地产业进入调整后期，其对经济增长的“挤出效应”正逐步减弱，带动居民消费倾向率先于收入增速出现回升，也为服务业消费空间的拓展提供了重要支撑。从国际经验来看，居民消费倾向通常在房地产调整期的第5年前后开始趋势性抬升，并带动消费增速先于收入增速见底改善。这一规律背后，是房价见顶前“攒钱买房”动机推高储蓄率、压制消费率，而房价见顶后这一压力缓解，居民消费倾向随之呈现“U型”修复。截至2025年，我国房价收入比等指标已跌回2015年前；2024年省际间数据显示，房价跌幅明显的部分地区，消费倾向已经出现积极变化，其中，中西部地区消费倾向已恢复到历史高位。

      从国际经验观察，房地产进入集中调整期后，居民收入增速通常经历约10年的下行周期，但消费增速往往能在地产调整第5年前后率先企稳回升，关键在于消费倾向的提前修复。房地产行业景气变化对经济的影响可归结为三种效应：“收入效应”“财富效应”与“挤出效应”。调整初期，“收入效应”主导，房地产链条收缩冲击总需求和就业，导致居民收入增速下行，主要经济体经验显示这一下行期平均持续10年左右，收入增速从8%-10%回落至3%-4%。我国房地产周期于2020年见顶，运行轨迹与这一规律基本吻合。

      而“后地产时代”的第5年成为重要转折点。经验表明，前5年收入增速下行较为陡峭，从高位回落至6%左右；第5年起，收入降幅趋缓，消费倾向开始趋势性抬升，平均提升约5个百分点，韩国、日本及中国台湾地区甚至达到5-10个百分点的增幅。由此带来消费增速持续高于收入增速，平均高出约2个百分点。这一变化的深层逻辑在于“挤出效应”的消退。房价上涨期，潜在购房者为攒钱买房而提高储蓄，压制当期消费。房价进入下行通道后，购房动机减弱，储蓄率随之回落。数据显示，“后地产时代”代表性经济体储蓄率平均下降6-8个百分点，亚洲经济体降幅尤为显著。

      从发展阶段规律看，当人均GDP达到1.5万美元或城镇化率超过75%后，先导型经济体普遍经历储蓄率趋势性下降、消费倾向持续上升的过程。其内在机理正是房地产“挤出效应”的自然消退：快速城市化阶段结束后，住宅供给趋于饱和，叠加社会保障体系不断完善，居民储蓄意愿下降、消费意愿提升。对我国而言，2021年房地产进入“集中调整期”，至2025年“挤出效应”已明显弱化，2026年有望迎来储蓄率下降、消费倾向提升的“新周期”起点。

资料来源：万得，申万宏源研究所

       随着地产“挤出效应”持续弱化与政策红利接续释放，我国服务业发展正迎来人口结构变迁、消费倾向提升、政策体系完善三大时代机遇叠加的关键窗口期。可以预见，服务消费占居民消费支出的比重将持续提升，服务业作为国民经济“压舱石”和“主动力”的作用将进一步凸显。

三、推动《报告》关于服务业发展系统部署落地见效

      基于上述服务业发展的重要性及前景，本次《报告》对服务业高质量发展做了系统部署。部署紧扣高质量发展核心要求，通过深化先进制造业与现代化服务业融合发展试点、壮大科技服务市场、发展生产性服务业、促进生活性服务业、放宽服务业准入限制、健全服务业国家标准等，实现服务业的扩能提质。与此同时，以服务业为重点，积极扩大自主开放，以开放促改革促发展。

（一）健全机制、系统发力，全方位激活消费需求

     《报告》将服务消费作为扩大内需、畅通国内大循环的核心抓手，明确提出深入实施提振消费专项行动，以服务消费提质惠民行动为核心载体，从消费能力、消费场景、制度设计、市场空间四大维度精准施策，打破了传统单一补贴的短期刺激模式，直击当前服务消费增长的核心痛点。

      一是夯实消费能力根基，从源头破解消费意愿不足难题。《报告》提出“制定实施城乡居民增收计划，在促进低收入群体增收、增加居民财产性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出一批务实举措”；同时设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保等方式扩大内需，扩大个人消费贷款贴息政策支持领域、提高贴息上限、延长实施期限，并配套实施一次性信用修复政策。这一部署直面服务消费收入预期偏弱，消费能力不足的核心制约，通过增收政策筑牢长期消费基础，通过财政金融工具撬动短期消费需求，兼顾了长效机制建设与短期政策见效。

      二是打造多元融合消费场景，加快培育服务消费新增长点。《报告》明确提出“实施服务消费提质惠民行动，打造一批带动面广、显示度高的消费新场景，加快培育消费新增长点”，“高质量发展文化旅游业，丰富文旅体商等融合业态”等。这一部署紧扣我国居民消费从商品消费向服务消费升级的核心趋势，跳出单一业态发展局限，以场景融合打破行业边界，推动服务消费从“单一功能型”向“体验融合型”升级，以场景创新创造新增消费需求。

      三是清理不合理限制、破除制度性壁垒，充分释放消费潜力。针对约束消费潜力的限制性措施，《报告》提出“清理消费领域不合理限制措施，释放文旅、赛事、康养等领域消费潜力”，“支持有条件的地方推广中小学春秋假，落实职工带薪错峰休假制度”等。报告部署直面服务消费“有钱没时间、有时间没钱”的结构性痛点，通过休假制度优化为居民服务消费提供核心时间保障，通过清理行业不合理准入与经营限制，破除文旅、康养、赛事等领域的行政性壁垒，让潜在消费需求充分转化为现实消费行为。

（二）以供给提质升级，创造引领服务消费新业态

     《报告》坚持“高质量供给引领创造需求”的核心理念，将服务业提质扩容与服务消费升级深度绑定，从产业体系升级、业态模式创新、市场主体培育三个层面，系统优化服务供给结构。

       一是推动生产性与生活性服务协同升级，筑牢消费产业基础。《报告》提出“深化先进制造业和现代服务业融合发展试点。壮大科技服务市场，促进软件服务价值提升。发展金融、信息技术、现代物流、知识产权、检验检测等生产性服务业。促进生活性服务业高品质、多样化、便利化发展。”等。系列部署既通过生产性服务业升级提升全产业链效率，为服务消费提质提供产业支撑，也通过生活性服务业标准化、品牌化建设，解决服务质量参差不齐、消费者权益保障不足的行业痛点，全面提升居民服务消费的体验感与消费意愿。生产性服务业向专业化延伸、生活性服务业向品质化升级的趋势已然形成。

      二是以数字技术与业态创新拓展边界，培育智能消费新形态。《报告》明确“深化拓展‘人工智能+’，促进新一代智能终端和智能体加快推广，推动重点行业领域人工智能商业化规模化应用，培育智能原生新业态新模式”等。相关布局抓住了新一轮科技革命重塑服务消费生态的机遇，通过人工智能、数字技术推动服务供给的线上线下融合、个性化定制、智能化升级，打破服务消费的时空限制，培育远程医疗、在线教育、智慧文旅、智能康养等新型服务消费业态，以高质量创新型供给创造全新的消费需求。

      三是培育壮大服务业市场主体，激发服务供给的内生活力。针对不同市场主体，《报告》提出“构建促进专精特新中小企业发展壮大机制，培育独角兽企业”，同时“完善民营经济促进法配套法规政策，从法律和制度上保障平等使用生产要素、公平参与市场竞争、有效保护合法权益”。这一举措可以针对服务业市场主体“小、散、弱”的行业现状，通过公平竞争制度保障与全周期政策扶持，培育一批专业化、品牌化的服务企业，同时推动平台企业规范健康发展，实现平台内经营者、劳动者共赢发展，为服务消费供给提质提供坚实的市场主体支撑。

（三）强化民生保障，推动消费增长潜力持续释放

     《报告》始终坚持“民生为大”的发展导向，将普惠性、基础性、兜底性民生建设与服务消费发展融合，对养老托育、医疗健康、教育文化等基础型民生服务消费作出系统性部署。

      一是推动养老服务与银发经济双向赋能，构建全链条体系。养老服务方面，《报告》提出“深入实施积极应对人口老龄化国家战略，扩大普惠养老服务供给，积极发展农村养老服务，实施中度以上失能老年人养老服务消费补贴项目”，以及“积极开发老年人力资源，制定推进银发经济高质量发展的措施，完善老年用品产品、养老金融、旅居养老等支持政策”，并同步将“城乡居民基础养老金月最低标准提高20元，在全国实施个人养老金制度，开展养老服务消费补贴试点”。这一系列部署精准对接我国人口老龄化趋势下的养老服务消费需求，既通过兜底保障筑牢基本养老服务底线，也通过消费补贴、产业支持政策激活养老服务、老年用品、旅居养老、养老金融等多元化消费需求，推动养老服务从“兜底保障型”向“普惠提质型”升级，培育服务消费的核心增长极。

       二是推动生育支持与托育需求协同发力，释放消费增长潜力。育儿服务方面，《报告》提出“深入开展托育服务补助示范试点，发展普惠托育和托幼一体化服务”，“完善生育保险制度和生育休假制度”，“加强初婚初育家庭住房保障，支持多子女家庭改善性住房需求”等。这一政策指引既通过普惠托育服务供给补齐“幼有所育”的民生短板，解决家庭育儿的后顾之忧，也通过生育支持政策降低家庭刚性支出，释放母婴服务、亲子消费、托育服务等相关领域的消费需求，形成民生保障与消费增长的正向循环。

      三是推动医疗健康服务提质扩容，全方位满足健康消费需求。《报告》还提出实施健康优先发展战略，并将居民医保人均财政补助标准提高24元，健全多层次医疗保障体系；深化以公益性为导向的公立医院改革，加强县区、基层医疗机构运行保障等。相关部署既通过基本医疗保障筑牢民生底线，也通过商业健康保险、基层医疗服务、中医药服务等多元化供给，满足居民健康体检、康复护理、慢病管理、中医养生等多样化健康消费需求，推动医疗健康服务消费向全周期健康管理型升级，释放健康消费的长期增长潜力。

      四是推动教育文化服务普惠提质，兼顾民生保障与消费升级。教育文化方面，《报告》提出“推动教育公平与质量提升”，“完善免费学前教育政策，增加普通高中学位供给。持续扩大优质本科教育招生规模”；同时“实施公共文化服务提质增效行动，做好公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等惠民开放，完善全民阅读推广服务体系，支持实体书店发展，广泛开展群众性文化活动，繁荣互联网条件下新大众文艺”等。相关政策支持既通过普惠性教育服务保障民生底线，也通过终身教育、素质教育、文化服务等供给升级，满足居民精神文化消费升级需求，推动教育文化服务消费成为服务消费的长期稳定支撑。

（四）以开放促改革促发展，保障消费高质量发展

     《报告》针对制约服务消费发展的深层次体制机制障碍，从市场体系建设、政策协同发力、营商环境优化、消费权益保护等多个维度作出系统性制度安排，为服务消费高质量发展提供全方位制度支撑。与此同时，积极扩大自主开放，以自贸区自贸港为主要载体，对标国际高标准贸易规则，加速推进服务贸易开放，以开放促改革促发展。

      一是纵深推进全国统一大市场建设，破除区域壁垒与行业分割。制度改革方面，《报告》提出“制定全国统一大市场建设条例”，“完善统计、财税、考核等制度，出台地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单，规范税收优惠、财政补贴政策”等。全国统一大市场建设相关政策将直面服务业领域地方保护、市场分割、准入壁垒等突出问题，通过完善统一的市场基础制度，破除服务要素自由流动的体制机制障碍，推动服务市场全国统一、高效规范，让优质服务供给能够跨区域辐射，充分释放我国超大规模市场的消费红利。

      二是强化宏观政策协同发力，形成服务消费发展的政策合力。政策支持方面，《报告》提出“强化改革举措与宏观政策协同”，“将各类经济政策和非经济政策、存量政策和增量政策纳入宏观政策取向一致性评估，加强财政、金融、就业、产业等政策协同”等。财政政策层面，拟安排2500亿元超长期特别国债支持消费品以旧换新，配套促内需专项资金、消费贷款贴息等工具，直接撬动服务消费增长；货币政策层面，实施适度宽松的货币政策，灵活运用降准降息等工具，引导金融机构加力支持服务业中小微企业，促进社会综合融资成本低位运行。这一安排打破了以往政策碎片化的问题，构建了多政策同向发力的协同机制。

      三是持续优化服务业发展营商环境，稳定市场主体发展预期。针对不同经营主体投资，《报告》提出“落实促进民间投资的政策措施，完善民营企业参与重大项目建设长效机制,引导民间投资向高技术、现代服务业等新赛道拓展,有效激发民间投资活力”。后续政策落地或将通过深化市场化改革、破除准入壁垒、强化产权保护等措施，以法制化、便利化的营商环境稳定企业预期、助力信心修复，推动服务业“敢投、愿投、能投”的投资热潮与不断增长的消费潜力共振加强。

      四是加强消费监管与权益保护，营造安全放心的消费环境。针对消费者权益保护，《报告》明确提出“加强消费者权益保护”，“健全服务业国家标准”等。政策部署直面服务消费领域标准化程度低、消费者维权难、新业态监管滞后等行业痛点，通过健全服务标准体系提升服务供给的规范性，通过完善消费者权益保护机制降低消费维权 【下载黑猫投诉客户端】成本，通过包容审慎的监管规则为服务消费新业态新模式发展留出空间，推动服务消费在规范中发展、在发展中规范，持续提振居民服务消费的信心。

      五是积极扩大自主开放，以开放促改革、完善制度保障体系。服务业开放方面，《报告》提出“积极扩大自主开放”，“以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，进一步扩大增值电信、生物技术、外商独资医院等领域开放试点”等。这意味着我国从依托多边协定的协同开放向制度型开放、自主性开放加速迈进，服务业开放从传统领域向高附加值、高技术壁垒领域加快突破。以开放促改革促发展过程中，不断完善的制度保障体系、更加稳定透明的政策环境，有利于全球要素资本的集聚与国内经济内生动能的激发，有利于复杂多变的国际环境下在全球供应链体系中不断稳固核心地位。

      展望未来，随着《报告》各项部署的落地见效，我国服务业发展将迎来全新的发展机遇。参考国际经验， “十五五”期间我国服务消费占总消费比重、服务业增加值占GDP比重有望快速提升，成为国民经济的重要支撑。

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