省政府关于开展苏南重点城市

要素市场化配置综合改革试点的通知

（苏政发〔2026〕23号）

南京、无锡、常州、苏州、镇江市人民政府，省各委办厅局，省各直属单位：

为深入贯彻落实国务院关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复精神，扎实推进苏南重点城市要素市场化配置综合改革试点工作，现就有关工作通知如下：

一、苏南五市要发挥改革主体作用，聚焦重点改革任务和经营主体反映强烈的问题，结合地方实际情况和新业态新领域发展需要，围绕技术、土地、人力资源、数据、资本、资源环境和要素协同配置等方面，因地制宜、大胆探索。

二、省发展改革委发挥统筹协调作用，加强定期调度，及时跟踪评估试点成效。省委金融办、省发展改革委、省教育厅、省科技厅、省人力资源社会保障厅、省自然资源厅、省生态环境厅、省数据局、人民银行江苏省分行等部门要发挥要素领域牵头作用，推动改革任务落实落细。各相关部门要做好试点支撑，主动靠前，强化条线对接，积极赋能苏南五市改革试点。

三、各地各部门要及时总结提炼经验，做好宣传推广，形成更多原创性、突破性改革成果。要坚持底线思维，安全有序、防范风险，构建“沙盒监管”机制，确保改革平稳推进。重大事项及时请示报告。

　　　2．无锡市要素市场化配置综合改革试点两年行动方案

　　　3．常州市要素市场化配置综合改革试点两年行动方案

　　　4．苏州市要素市场化配置综合改革试点两年行动方案

　　　5．镇江市要素市场化配置综合改革试点两年行动方案 

江苏省人民政府

2026年2月13日

（本文有删减）

附件1

南京市要素市场化配置

综合改革试点两年行动方案

一、总体目标

要素市场化配置改革取得突破性进展和成效，形成3－6项可在全国范围复制推广的改革经验，关键要素自由流动的体制机制障碍基本清除，要素流动更加顺畅高效。要素价格形成机制持续完善，要素资源配置效率显著提升，高标准要素市场体系成功构建，为全国深化要素市场化配置改革、推动经济高质量发展提供支撑。

重点聚焦：促进央地融合发展，与试点央企共同推动退役新能源器件要素确权、登记、评估、交易，推动要素市场化改革在新能源循环经济领域落地，打造全国首个退役新能源器件要素市场化配置新范式，服务南京循环经济发展；积极推进养老服务改革，建立健全养老领域核心要素供给体系，打造“原居安养、社区康养、机构颐养”的服务格局，满足老年人多层次、多样化的养老需求；加快推进商业医疗联合补充保险改革，在基本医保的基础上，进一步构建多层次医疗保障体系，满足人民群众健康保障需求，助力生物医药产业高质量发展；探索重点产业校地合作人才培养模式，推动“高校＋园区＋平台＋企业”四位一体联动，精准对接学科设置和产业需求，构建与产业发展适配的全链条人才培养体系；推进“人工智能＋场景”融合创新，构建“政府引导、企业参与、高校协同、平台联动”的场景培育机制，推动AI技术深度融入具体场景，激活数据、技术、人才等核心要素价值。到2027年，全市技术合同成交额达到1200亿元；试点期间累计盘活低效用地3万亩；培育5家左右人力资源服务龙头企业；累计为超1300家企业提供知识产权质押融资服务；建成数据产业公共服务平台6个以上；打造约5家（近）零碳园区；建成集交易撮合、检测评估、金融服务于一体的退役新能源器件国际交易中心；由社会力量运营的养老机构占比90%以上；商业医疗联合补充保险政策落地实施，参保覆盖面达到基本医保参保人数的10%左右；累计培训集成电路产业人才超25万人次；打造100个以上“人工智能＋”标杆应用场景。

二、改革举措

（一）推进技术要素市场化配置改革

1. 深化科技体制改革。

推动紫金山创新带教育科技人才体制机制一体改革综合试点，以点带面加快科教融汇、产教融合。健全多元化科技投入体系，争取南京市民营企业加入国家自然科学基金民营企业创新发展联合基金。省市共同出资组织联合资助项目，围绕南京市创新发展需求开展应用基础研究。完善财政科研经费投入管理机制，探索在需求和任务目标清晰的科技计划项目中推行“预算＋负面清单”管理改革，支持重大创新平台试点科研项目经费包干制。推广“拨投结合”模式，支持科技成果产业化。

2. 加快完善技术成果转化相关制度。

推进高校院所开展职务科技成果赋权改革。支持市属企业探索中长期激励机制在科技创新领域的应用。构建以创新能力、质量、实效、贡献为导向的科技人才评价体系。给予南京市重大创新平台省人才计划自主举荐权。深化国家科技人才评价改革试点，争取省级更大支持。以南京市与省产研院合作为试点，探索开展以产业需求为导向、以企业为主体的技术攻关、技术转移及成果落地转化模式。打通高校、科研院所和企业人才交流通道，选派科技副总、产业教授，健全校引企用、企引校用等校地企联合引才用才机制。搭建“宁科荟”对接平台，发布科技成果与技术需求清单。加速推进全国高校区域技术转移转化中心建设，打造一站式公共服务平台体系。定期更新创新产品推荐目录，组织“宁创”系列品牌推广活动，持续搭建新技术新产品应用场景。探索科技成果先用后付的方法路径、市场机制和运行模式。培育跨区域知识产权交易市场，研究制定专利技术成果价值评估与转化规范，建设产业专利池，发展跨地区知识产权交易中介服务。将科技成果转化纳入职称评价体系。

3. 推动试点地区技术协同创新。

深化“双高协同”，推动南京高新园区与高等院校协同创新发展，形成创新要素高效整合、联动发力新格局。深化科技创新与产业创新融合发展，支持企业创建省重点实验室。鼓励科技企业牵头组建创新联合体。实现科技创新券跨区域互认。探索重点产业校地合作人才培养模式，推动学科设置与产业需求精准对接，建立“项目共研、资源共用、成果共享”的合作机制。重点园区和高等院校共建卓越工程师学院、未来产业学院、专业特色学院、研究生工作站等产教融合平台，协同开展人才培养、学科建设和科技创新。推动央企技术优势与地方产业需求精准对接，支持央企研发平台在宁设立分支机构或联合实验室，形成央地协同创新格局。

4. 构建以金融科技为核心的金融服务产业链。

推动省金服平台与南京市金服平台数据共享、省市普惠金融产品联动落地。加强耐心资本培育，促进AIC股权投资基金项目落地，推动私募股权基金通过份额转让平台实现退出。放宽政府、国企科创基金风险容忍度，省市共建概念验证专项基金支持成果转化。引导金融机构开发支持成果转化、技术创新的金融产品。依托“4＋N”产业基金集群，做强强链并购基金，鼓励设立基于自身产业链的并购基金。建立科技项目金融对接工作机制，为科技创新提供精准赋能。

（二）进一步提高土地要素配置效率

5. 深化土地管理制度改革。

争取国家同意南京市国土空间总体规划动态维护，建立规划分区与用地分类对照转换规则，允许耕林空间动态管控。探索不同单元类型、层级深度详规编制和管控方法。赋予村庄规划作为城镇开发边界外集体、国有建设用地全要素规划管理依据的政策。探索实施“征转分离”和征前工作并联机制。积极争取按要求开展永农调整补划工作，实现永农任务自保，探索建立市域内跨区域“占补平衡＋永农补划”机制。完善征地补偿安置协议签订方式和比例要求，探索建设项目用地阶段“规划分区＋正面清单”准入改革，以及城镇开发边界外的成片开发征地路径。

6. 建立健全城乡统一的建设用地市场。

全域开展农村集体经营性建设用地入市改革，引导通过出租、入股、合作等形式盘活闲置农房资源。

7. 深化产业用地市场化配置改革。

实施差异化产业用地供地模式，推行“数据得地”机制，实行工业（含仓储）企业绩效与用地供应挂钩，建立产业用地弹性出让、价格调节、组合供应和分期供应机制。支持土地混合利用，合理确定供地方式。支持分散地块整体供应连片开发。支持企业依法依规以作价出资（入股）方式取得国有建设用地使用权。推动产业园区配套设施集中布局，建设产业园区邻里中心。支持对实施区域统筹和成片开发涉及的边角地、夹心地、插花地等零星低效用地，按照“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则，探索集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间置换。明确自有工业用地上新建、改建、扩建规则。推行建设用地使用权转让预告登记制度。探索工商业用地使用权续期试点。

8. 以市场化方式盘活存量建设用地。

优化容积率奖励规则，探索容积率转移平衡机制。允许不具备单独供地条件的零星建设用地经市人民政府批准后，与相邻土地集中开发，以协议方式供地。支持推动企业以低效用地出资（入股）或引入新投资人成立新公司进行低效用地再开发，政府可与原使用权人和新公司签订协议，完善用地手续。优化5年过渡期政策，探索土地收益金征缴机制。在确保市场公平的前提下，支持低效存量商服用地盘活利用。支持居住类城市更新项目增加建筑面积，补齐民生短板。合理制定地下空间土地有偿使用价款计收办法，鼓励地下空间开发利用。探索收储、批而未供等地块短期利用模式。

（三）畅通人力资源要素自由有序流动

9. 进一步推动户籍制度改革。

降低技能人才落户门槛，放宽资格认定条件、认可市场化评价证书，扩大随迁人员范围。扩大居住证持有人依法享有权益和基本公共服务的范围。探索“人地钱”挂钩配套制度，实行新增建设用地计划指标与农业转移人口落户规模挂钩。统筹安排农业转移人口市民化奖励资金，为农业转移人口提供同等的基本公共服务。

10. 加强人力资源政策协同。

深化人才服务“一件事”改革，建设“南京人才”服务专区，集成提供安居落户、创新创业、关心关怀等全周期服务。持续打造“长三角招聘专区”，实现长三角城市招聘信息共享、岗位资源互通。支持和鼓励高校、科研院所等事业单位科研人员采取离岗创办企业等形式开展创新创业活动。开展国（境）外职业资格比照认定，优化外国人才在宁参保服务，有序推进外国人才服务保障综合配套改革试点。完善跨区域转移就业协作机制。探索跨区域劳动人事争议协同处理机制。推进人力资源服务业与制造业融合发展试点城市工作。

11. 推动人才共同招引和培养。

深化职业教育建设，推动省级数字化教育资源向共同体开放共享，积极争取建设省级职业教育名师发展数字化管理平台。建立南京都市圈职业教育一体化发展协作机制。支持符合条件的高校人才柔性流动。允许将校企合作收入纳入绩效工资分配。探索推进跨区域合作办学。深化区域人才服务协作，依托省一体化职称平台实现专业技术人才职称信息跨地区共享互认。支持企业自主开展职称评审。加大创业群体政策支持。挖掘高层次高质量就业岗位，精准帮扶在宁高校毕业生就业。

（四）加快培育和完善数据要素市场

12. 加快数据开放共享应用。

推动城市治理高质量数据集全省共享共用，完善物联感知相关技术规范，争取上升至省级标准。深化“一本账”试点建设，构建统一的数字资源体系。探索建立公共数据共享开放评价指标并全面推广应用。上线可信数据空间和公共数据授权运营管理平台，培育和建设国家公共数据要素“跑起来”示范应用场景，深入推进各区开展公共数据“跑起来”，打造一批标志性公共数据授权运营产品。动态发布全市授权运营数据和产品两张清单，培育和招引优质开发主体，加快数据产品开发并上架江苏省数据交易所。建立企业首席数据官制度，开展企业数据与公共数据资源融合开发。根据国家和省部署，开展数据产权登记工作，促进数据要素流通利用。推进江苏国际数据港“南京市公共数据融合开发中心”建设，推动公共数据有序向民生和产业领域开放。

13. 支持培育数据市场。

建设江苏省数据交易所南京运营中心，打造特色行业专区，培育一批数据服务商，重点推进文化旅游、金融服务等行业数据产品开发。探索推进可信数据空间建设和互联互通，推动基于可信数据空间体系支撑的人工智能应用。探索数据要素市场化定价和权利主体收益分配机制。开展国家数据产业集聚区建设和省级数字经济创新试点，完善数据产业服务体系。探索发挥南京数据资源法庭作用，为数据纠纷解决提供保障。推进数据产业项目建设，推动打造数据产业领域服务平台，实现数据产业集聚发展。加快玄武区、建邺区等板块数据要素市场化配置改革探索。支持玄武区打造江苏国际数据港。

14. 推进城市全域数字化转型。

积极争取开展国家数据基础设施建设试点，推动数联网在全省互联互通。建成南京市数据流通利用基础设施，科学布局算力基础设施，升级城市算力网平台。构建高质量数据集政策体系和产业生态，强化高质量数据集共建共享和应用，积极争取建成全省首家“高质量数据集产业基地”，先行先试推动医疗健康行业高质量数据集试点建设。建设国内领先的城市运行智能中枢，打造城市级政务大模型通用能力平台，持续推进交通运输运行监测一体化平台等典型应用场景建设。推广未来网络（CENI）技术应用，加快打造“未来网络之城”，优化“城市之眼”平台，构筑新一代智能感知融合体系。探索新型城市基础设施建设路径，深化5G网络覆盖，有序向5G-A升级演进。优化工业互联网平台体系，聚焦数字化转型需求，加快“5G＋工业互联网”融合创新和应用赋能。推动在宁开展智能网联汽车示范应用。加快培育省级工业互联网平台。

（五）促进资本要素市场化联动

15. 创新区域资本供给方式。

发挥征信平台、征信机构、信用评级机构和金融机构作用，推动公共信用信息和金融信用信息共享整合。深化认股权综合服务试点，探索“认股权＋贷款”“认股权＋科技成果”等科创企业融资新路径。开展“整园授信”工作试点，设计定制化金融创新产品。支持保险机构开发完善知识产权保险产品，探索推广“共保体”模式。

16. 健全完善多层次资本市场。

优化基金管理人在南京新设、变更相关程序，加强省市基金设立、投资等事项信息共享。规范政府投资基金设立及管理机制，制定产业基金绩效评价办法。推进紫金山国际科创基金街区建设，对基金设立和投资给予扶持政策，打造“基金生态圈”与“优质生活圈”良性互动的创新生态。依托“金鱼嘴每日路演”等路演平台，促进资本与项目高效链接，推动区域金融资本和创新要素的有序流动和优化配置。强化企业上市全周期服务，系统构建上市后备企业资源库，深化与监管机构及交易所的战略协作。支持私募股权基金参与认股权转让，鼓励金融机构开发促进专利产业化的金融产品。

17. 推进数字技术在金融领域应用。

强化数字化金融监管能力，推动金融科技创新监管工具应用实施，探索包容审慎的金融科技创新监管机制。探索对资产支持证券（ABS）等项目培育与投后管理的数字化监管。建立健全金融风险联防联控机制，推广使用省地方金融组织综合信息系统。

（六）健全资源环境要素市场化配置体系

18. 完善资源市场化交易机制。

积极参与国家交易平台建设，引导高新技术企业承担国家层面交易平台开发工作。深化中国资源循环集团有限公司与江苏省国金投资集团有限公司战略合作，依托江苏省产权交易所共建退役新能源器件国际交易中心，推动退役新能源器件等资源要素市场化配置、规范化交易、高效率利用。推动中国资源循环集团有限公司、中国再生资源开发有限公司等资源回收企业“反向开票”政策落地。积极争取完善生态环境监管与精准执法平台建设，进一步丰富非现场监管与执法事项目录。支持南京经济技术开发区争创国家第一批零碳园区，相关园区创建省级零碳园区。加快南京江宁经济技术开发区国家碳达峰试点园区建设，优化产业结构与能源利用效率。

19. 深入开展生态产品价值实现机制探索。

开展相关行政区域单元生态产品总值、特定地域单元生态产品价值核算。制定“VEP＋ESG”抵质押贷款管理办法，鼓励金融机构创新生态资产融资模式。探索开展排污总量指标跨类别使用、区域置换、微量小额豁免使用等。积极争取支持优化污染地块进出名录相关评审流程，分行业与污水处理厂按协议纳管排放废水，开展环评审批改革。优化调整生态空间管控区域。总结生态产品价值实现典型案例，编制生态产品目录清单。

20. 推进绿色金融改革创新试验。

推进省级绿色金融创新改革试验区建设，实施绿色金融奖补政策，优化“绿色企业名录库”管理和“绿色银行”评价体系。大力发展多元化绿色金融产品服务，引导金融机构为绿色低碳项目提供长期稳定资金支持。

（七）全面提高要素协同配置效率

21. 强化新业态新领域和服务业要素保障。

大力培育新业态和未来产业，探索在人工智能领域推动数据、金融等要素率先协同。深入推进“人工智能＋”行动，突出场景要素牵引，打造国家人工智能创新应用先导区升级版。争取创建国家人工智能应用中试基地和国家级未来产业先导区。支持南京江北新材料科技园扩区，拓展产业发展空间，加快推进南京石化产业转型升级。加快推进国际化消费环境建设试点工作。深化服务业重点领域改革，构建政府引导、市场主导、社会协同的养老服务新格局，加快推进商业医疗联合补充保险政策落地，推动与基本医保无缝衔接，满足人民多层次健康保障需求，促进创新药高质量发展。引导金融资本加大对新质生产力领域的支持。稳步有序推进公用事业价格改革。建立和完善适应中国特色现代国有企业制度要求、符合市场经济规律与企业家成长规律的国有企业领导人员管理办法。

22. 精准吸引和集聚全球高端创新资源。

探索江苏自贸区南京片区与海南自贸港联动发展，推进优势互补和协同创新。深度参与“一带一路”科技创新合作，依托中国－中东欧国家技术转移中心，推进科技人文交流、共建联合实验室。推进海外协同创新中心、国际合作园区建设，支持新加坡·南京生态科技岛、南京北欧产业园等开发园区加快建设国际合作园区，支持生态科技岛打造服务业扩大开放合作试验区，积极承担国家级、省级国际科技合作计划项目。

23. 强化区域、城乡要素优化配置。

支持宁镇深化合作，加快推进通信、导航、监测、气象设施互联互通，重点在两市交界区域、长江流域实现无缝覆盖。聚焦共建G312宁镇产业创新走廊，推动宁镇创新资源要素跨区域流动，共享科研设施、协同保护知识产权、互认科技成果、共建创新载体，支持镇江企业在南京设立研发中心。引导金融机构协同支持区域内重大项目，推动数据互联共享。争取民航华东地区管理局支持，实现“人工智能＋预安检”“本地查验、口岸通关”以及“1＋N”属地查验等创新赋能场景在苏州异地货站的前置应用。推动国家物流枢纽和骨干冷链物流基地协同联动发展。争取南京商贸服务型国家物流枢纽纳入国家物流枢纽建设名单，加快补齐“五型”国家物流枢纽网络体系。

24. 增强要素应急配置能力。

完善军地应急联动保障体系，提升风险隐患早期感知预警能力，深化与驻地部队的军地联动响应机制。加强应急物资要素统筹管理，推进多灾易灾乡镇应急前置物资库（点）建设，完善应急预案体系，统筹各类应急力量建设。

三、保障措施

（一）压实主体责任，健全机制保障。建立由市委市政府主要领导牵头的工作机制，分管各要素领域的副市长分别牵头设立专项小组，负责协调解决重大问题。

（二）强化工作推进，确保改革成效。定期调度试点任务进展情况，组织专题研讨和现场督办，及时协调解决实际困难。

（三）注重经验提炼，突出示范引领。系统提炼试点经验，形成可复制、可推广的“南京经验”，充分发挥以点带面的示范效应。

（四）健全容错机制，激发改革活力。对于符合政策导向且程序规范，但成效未达预期的探索，可免予或从轻追究相关责任，营造鼓励探索、宽容失误的改革氛围。

（五）健全沙盒监管，控制潜在风险。构建适配改革创新的“沙盒监管”体系，明确监管适用范围和风险边界阈值，在风险可控范围内开展探索。对出现的风险隐患及时调整，保障改革平稳有序落地。