（来源：中国市场监管报）

转自：中国市场监管报

　　核查、调查与检查，是市场监管部门执法办案中常见的程序。如果无法准确区分这几个概念，不仅会造成程序混淆，还可能架空立案制度，导致行政处理结果无效或被撤销。例如，（2017）浙09行终24号行政判决书就认为，行政机关作出行政处罚决定所依据的主要证据均系在立案之前取得，不符合部门规章中关于先对违法行为进行初步线索核查、立案之后再对违法事实进行具体调查取证的工作程序规定。本文对案件核查、调查与检查展开深入分析，以确保立案制度的落实。

核查、调查与检查的概念

　　核查、调查与检查，三者在法律规范中均没有明确定义。行政处罚法第五十四条第一款规定：“除本法第五十一条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”由此可见，调查是对行政机关的职责要求，强调的是程序；检查则必须根据法律、法规的规定才能进行，如食品安全法第一百一十条关于如何实施检查的规定，强调的是行政权的行使。调查不会直接影响相对人的权利，而检查会。另外，行政处罚法中没有“核查”的相关表述，《市场监督管理行政处罚程序规定》（以下简称《处罚程序规定》）第十八条、第十九条和第二十条却三次出现，说明核查是判断是否立案的必经程序，也是市场监管领域行政处罚立案制度的细化规定，具有程序法意义。

核查和调查的区别

　　虽同为程序，但核查和调查适用于不同阶段，本质上是两种不同的制度，主要体现在以下四个维度。

　　第一，目的不同。核查的目的是确定违法行为是否符合立案条件，核查内容包括可能存在的违法事实、涉嫌违反的法律条款、管辖、时效及是否适用简易程序等；调查的目的是查清违法事实、情节及危害后果，为下一步作出处理决定提供事实依据。

　　第二，时限不同。根据《处罚程序规定》，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监管部门负责人决定是否立案；适用普通程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定，即调查时限为立案后九十日内。

　　第三，证明标准不同。核查不需要查清违法事实，只要现有证据能够证明相对人可能实施了违法行为即可；调查需要查清违法事实，如须处罚，则对于违法事实的证明标准要达到案件事实清楚、证据确实充分的程度。

　　第四，可采取的措施不同。核查和调查可采取的措施，在法律规范中均没有明确规定，但根据两者目的、时限和证明标准的不同，两者能够采取的措施应当有所区别。根据行政处罚法第五十四条第一款的规定，必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。食品安全法第一百一十条规定了食品安全监督管理部门有权采取的监督检查措施。反不正当竞争法第十六条规定了监督检查部门调查涉嫌不正当竞争行为可以采取的检查措施。执法人员在调查、收集证据的过程中，如认为有必要，可以依据实体法规定，对相对人采取相应检查措施。执法实践中应注意把握以下原则：一是采取的手段要与危害程度一致。采取强制措施的目的是制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等，如果相对人没有实施违法行为的可能，不符合采取强制措施的法定条件。二是采取较为激烈的措施会对相对人的权利造成损害。基于行政法的比例原则，应充分考虑相对人的权益，避免对其生产经营活动产生不必要的影响。

　　综上，在核查阶段，笔者认为应尽量对相对人采取较为缓和的检查措施，对于通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径接收的违法线索，主要核实线索的真实性和关联性，如存在非言词类的直接证据，可以直接立案。采取的检查措施可以结合行政处罚法及《处罚程序规定》等法律法规，采取现场检查、询问、要求提供证明材料、抽检等方式。

立案前采取调查的特殊情况

　　由上文可知，立案前采取的措施是核查，立案后采取的措施是调查，这是一般情况。但在实践中，会遇到在监督检查时发现相对人正在实施违法行为，如仍然按照先立案后调查的步骤，会造成无法取证的情形。《处罚程序规定》第二十三条第二款规定，立案前核查或者监督检查过程中依法取得的证据材料，可以作为案件的证据使用。其中的“依法取得”是对监督检查过程中取得证据材料的限制要素，即只有在符合法律、法规、规章规定的法定情形时，才能够在立案前采取先行登记保存、行政强制措施等措施进行取证。

立案核查制度

　　立案是指行政机关对发现的违法线索或举报材料进行初步审查后，认为存在涉嫌违反行政管理秩序的行为，需要进一步调查取证，从而正式启动行政处罚程序的一个法定程序步骤。2021年修订的行政处罚法第五十四条第二款规定，符合立案标准的，行政机关应当及时立案。该条款创设了立案制度，目的是防止出现应立案不立案、推诿不作为的情形。

　　根据《处罚程序规定》第十八条的规定，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监管部门负责人决定是否立案。第十九条第一款规定的四项要素（有证据初步证明存在违反市场监督管理法律、法规、规章的行为；依据市场监督管理法律、法规、规章应当给予行政处罚；属于本部门管辖；在给予行政处罚的法定期限内），就是市场监管部门立案的法定核查事项，必须全部核实清楚才能作出立案与否的决定。

　　《处罚程序规定》第二十条第一款是市场监管领域立案环节的特殊规定，即在符合第十九条应当立案的条件下，出现“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果；初次违法且危害后果轻微并及时改正；当事人有证据足以证明没有主观过错，但法律、行政法规另有规定的除外；依法可以不予立案的其他情形”这四种情形之一的，可以不予立案。值得注意的是，适用本条需要对违法行为的程度、情节轻重、危害后果和主观过错等要素进行核查，而上述要素不属于立案的法定核查事项，是否核查由执法人员酌情考量。也就是说，上述要素既可以在立案前进行核查，也可以在立案后进行调查。

　　综上，执法人员应准确判断案件所处的程序阶段，根据不同阶段合理选择适用不同的检查方式，确保立案制度有效落实，最终实现程序正义。

□北京市东城区市场监管局 李 晋