2025年中央经济工作会议恰逢“十四五”收官与“十五五”谋划的历史交汇点，既是对过去五年经济发展成就与经验的系统复盘，也是对当前复杂形势的精准研判，更为明年乃至更长时期的经济工作锚定航向。会议提出的“五个必须”实践经验、“稳中求进、提质增效”政策主基调以及“八大重点任务”，构建起逻辑严密、靶向精准的高质量发展政策体系，彰显了新时代中国经济治理的成熟定力与创新智慧。

12月10日至11日，中央经济工作会议在北京举行。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平出席会议并发表重要讲话。李强、赵乐际、王沪宁、蔡奇、丁薛祥、李希出席会议。本文图/新华

一、历史交汇点上的方位把握

“今年是很不平凡的一年。”会议对年度经济态势的判断，既肯定了“顶压前行、向新向优”的发展成效，也不回避“老问题、新挑战” 的现实考验。过去五年，面对全球公共卫生事件冲击、地缘政治冲突不断、经济全球化逆流等多重挑战，我国在经济结构持续优化、现代化产业体系建设、新质生产力培育、民生保障提质等方面实现历史性跨越，“十四五”规划即将圆满收官，充分印证了中国经济的强大韧性与发展潜力。

在肯定成就的同时，会议仍以清醒的辩证思维剖析发展难题：在外部环境中，全球经济增长放缓、产业链重构加速、国际经贸摩擦加剧的叠加效应持续凸显；在内部结构上，供强需弱的核心矛盾制约经济循环，有效需求不足与供给结构错配并存；风险防控领域，房地产市场调整、地方财政压力、部分行业债务风险等隐患仍需警惕。但会议明确指出，这些都是“发展中、转型中的问题”“我国经济长期向好的支撑条件和基本趋势没有改变”，这种既正视矛盾又把握趋势的研判，为明年经济工作定下了积极进取的总基调，也为市场注入了关键信心。

12月4日，在南京人工智能生态街区的“AI·模坊”南京智能体集散中心，一款机器人在打招呼。

二、经济治理逻辑的系统性升级

做好新形势下经济工作的“五个必须”，是会议对中国特色社会主义经济发展规律的最新探索，标志着新时代经济治理逻辑的系统性升级。从“充分挖掘经济潜能”激活存量空间，到“坚持政策支持和改革创新并举”破解结构性矛盾；从“既‘放得活’又‘管得好’”兼顾平衡市场活力与经济安全，到“坚持投资于物和投资于人紧密结合”凸显民生为重，再到“以苦练内功应对外部挑战”筑牢发展根基，这一系列要求构成了稳增长与防风险、促改革与谋长远的有机整体。

“五个必须”的核心要义，在于实现从“稳增长”向“高质量发展”的深层转型，传递出以自身确定性应对外部不确定性的坚定决心。在全球变局加速演进的背景下，这种以内生动力培育与制度效能提升为核心的治理思路，既有助于增强经济韧性，更为实现中国式现代化夯实制度基础，体现了中央驾驭复杂局面的系统性思维与战略定力。

8月27日，浙江湖州市长兴县，虹星桥镇宋高村稻香伴日营地内的咖啡屋。这是宋高村做优全域土地整治后的农文旅新尝试，集餐饮、旅游、农业和文化于一体。

三、政策体系的创新突破

会议明确明年经济工作“坚持稳中求进、提质增效”的核心政策取向，其关键要义在于通过存量政策和增量政策集成效应破除单一周期调节局限，构建起逆周期稳增长与跨周期谋转型的双轮驱动治理模式。

其中，逆周期调节聚焦短期经济大盘稳定，继续以“更加积极的财政政策”和“适度宽松的货币政策”为抓手扩大总需求，具体通过“保持必要的财政赤字和支出总量”“灵活高效运用降准降息”等举措托底经济；跨周期调节则着眼长期发展动能转换，通过“优化供给”“做优增量、盘活存量”“因地制宜发展新质生产力”等路径，推动经济结构向创新驱动、内需主导转型。两者以“增强政策前瞻性针对性协同性”为契合点，既守住短期稳增长底线，又夯实长期转型基础，有效避免了短期刺激与长期发展的政策冲突，形成了短期与长期、总量与结构相互支撑的政策逻辑。

作为双轮驱动的重要支撑，财政政策延续“更加积极有为”的基调，同时以“加强财政科学管理”为转型导向，标志着我国财政调控从规模扩张向质量提升的深刻转变。在总量层面，政策坚持“保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量”，确保财政对经济的托底力度不减弱，为短期稳增长和长期谋发展提供稳定资金保障；在结构层面，着力“优化财政支出结构”，坚决压缩一般性、非刚性支出，将资金精准投向民生保障、科技创新、风险化解三大关键领域——既要“兜牢基层‘三保’底线”，保障基层政权运转和基本民生需求，又要强化科技金融服务，为新质生产力培育和产业升级注入财政动力，更要聚焦“解决地方财政困难”，通过完善转移支付制度、优化专项债券用途管理等具体举措，精准缓解基层收支矛盾。

税收政策同步实现从“普惠式优惠”向“精准化支持”的转型，通过规范税收优惠和财政补贴政策，让政策红利直达实体经济重点领域和薄弱环节。在债务管理方面，政策坚持规范管理与风险化解并重，一方面通过“债务重组和置换”等市场化手段盘活债务存量，另一方面“严控新增隐性债务”，从源头防范债务风险累积；同时配套“严肃财经纪律，坚持党政机关过紧日子”的要求，从节流端筑牢财政可持续性根基，坚决守住不发生系统性风险的底线。

货币政策方面，首次将 “物价合理回升” 纳入目标体系，在“适度宽松”的基调下，通过灵活运用降准降息等总量政策工具保持流动性充裕，既降低综合融资成本、稳定经济增长，又针对性应对物价低位运行态势，形成稳增长与防通缩的政策合力。同时，政策实施过程中，始终坚持总量调节与结构优化有机统一：总量上“保持流动性充裕”，通过市场化方式合理调节货币供应量，持续降低企业综合融资成本；结构上“畅通货币政策传导机制”，依托定向降准、再贷款再贴现等结构性工具，引导金融资源精准流向“扩大内需、科技创新、中小微企业”等薄弱环节，破解重点领域和群体融资难、融资贵问题。在兼顾内外平衡方面，政策明确“保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定”，通过强化宏观审慎管理和市场预期引导，有效防范跨境资本异常流动风险，为国内货币政策自主操作留出充足空间，实现了稳增长、调结构、防风险的动态平衡。

为避免政策“合成谬误”，会议创新性提出“将各类经济政策和非经济政策、存量政策和增量政策纳入宏观政策取向一致性评估”，这一机制将有效提升政策协同效能。例如，产业政策（“新质生产力”）、区域政策（“经济大省挑大梁”）、社会政策（“稳就业”）需与宏观政策同向发力；同时，“健全预期管理机制，提振社会信心”——通过政策透明化、稳定市场主体预期，将“稳预期”转化为“稳增长”的内生动力。

四、“八大任务”撑起高质量发展的“四梁八柱”

会议部署的八项重点任务，涵盖内需扩大、创新驱动、改革攻坚、开放拓展、区域协调、绿色转型、民生保障、风险防控等关键领域，构成了推动高质量发展的“四梁八柱”，既立足当前解难题，又着眼长远谋布局。

第一是构建内需主导的增长体系，畅通国内大循环。扩大内需是应对外部环境波动、培育发展新优势的必然选择。会议从消费与投资两端协同发力，精准破解内需增长堵点。消费层面，以“提振消费专项行动”与“城乡居民增收计划”联动发力，既增强居民消费能力，又优化消费环境；通过清理消费领域不合理限制、释放服务消费潜力，直击体制机制障碍，顺应消费升级趋势。投资层面，聚焦“推动投资止跌回稳”，在适当增加中央预算内投资规模的同时，优化“两重”项目实施，兼顾政府投资的引导作用与投资效率。尤为关键的是，通过破除市场准入壁垒，营造市场化、法治化、国际化营商环境，有效激发民间投资活力；以高质量城市更新为抓手，推动民生改善、产业升级与生态保护深度融合，打造宜居韧性智慧城市，为内需扩张开辟新空间。

第二是打造创新驱动的发展引擎，培育新质生产力。科技创新是引领发展的第一动力，会议从创新生态、产业升级、数字转型三个维度布局，构建起系统完备的创新发展体系。在创新生态建设上，以一体推进教育科技人才发展方案为抓手，打通创新链、人才链、产业链深度融合的堵点；通过建设三大国际科技创新中心集聚优质资源，强化企业创新主体地位，完善“产、学、研、用”深度融合机制，让创新活力充分涌流。在产业升级层面，将新一轮重点产业链高质量发展行动与“人工智能+”拓展并举，既推动传统产业迭代升级，又加速新兴产业布局壮大；而人工智能治理的完善，更实现了技术创新与风险防控的动态平衡。科技金融服务的创新则精准匹配科创企业全生命周期融资需求，提升金融供给适配性，助力形成“科技－产业－金融”良性循环，为新质生产力培育注入持久动力。

第三是深化改革攻坚的制度创新，释放发展活力。会议聚焦制度创新推出系列硬核举措，为市场活力松绑赋能。在市场环境优化上，通过制定全国统一大市场建设条例，整治“内卷式”竞争，破除地方保护与市场分割，筑牢公平竞争根基。国企与民企协同发展再获发力，国资国企改革聚焦核心功能，强化科创、产业控制与安全支撑作用；民营经济促进法配套政策落地与拖欠账款清理并行，精准破解企业发展痛点。平台经济迎来规范发展新导向，推动平台、经营者与劳动者共赢。要素市场化改革试点拓展与地方税体系健全双管齐下，激活土地、数据等要素潜能，夯实地方公共服务保障。中小金融机构提质与资本市场综合改革深化，进一步提升金融服务实体经济效能，增强长期资金与国际资本吸引力。

第四是实施内外联动的开放战略，拓展发展空间。实施内外联动的开放战略，是畅通双循环、拓展发展边界的关键举措，而制度型开放正是高水平开放的核心要义。会议从制度衔接、贸易升级、投资促进多维度发力，推动开放从商品要素流动向规则、规制、管理、标准等制度层面深化。通过有序扩大服务领域自主开放、优化自贸试验区布局、推进海南自贸港建设，构建起多层次开放高地，持续释放制度型开放红利。贸易领域聚焦一体化发展，推动贸易投资与内外贸协同，同时鼓励服务出口，培育数字贸易、绿色贸易等新业态，激活外贸增长新动能。在投资方面，深化外商投资促进机制改革、完善海外综合服务体系，既优化“引进来”环境，又支持企业“走出去”提升全球资源配置能力，加之共建“一带一路”高质量发展持续推进，让国内发展与国际合作深度融合，为经济发展开辟更广阔空间。

第五是推进协调发展的空间布局，促进区域城乡融合。协调发展是破解发展不平衡难题的关键路径。会议围绕区域协同与城乡融合，构建起统筹联动的空间发展格局。城乡层面，以“统筹推进以县城为重要载体的城镇化建设和乡村全面振兴”为核心，将城乡发展视为有机整体；通过严守耕地红线、抓实粮食生产筑牢国家粮食安全根基，同时持续巩固拓展脱贫攻坚成果，彰显共同富裕导向。区域层面，一方面支持经济大省挑大梁，强化重点城市群协调联动，充分发挥增长极的辐射带动作用，促进区域协同共进；另一方面加强主要海湾整体规划，推动海洋经济高质量发展，既拓展了蓝色经济空间，更形成了陆海内外联动、全域协调发展的生动局面。

第六是践行绿色低碳的发展理念，推动生态优先转型。践行绿色低碳发展理念、推动生态优先转型，是实现人与自然和谐共生的必然要求，“双碳”目标引领下的全面绿色转型，更彰显了高质量发展的生态底色。会议从产业、能源、治理多维度发力，一方面将“深入推进重点行业节能降碳改造”与“加快新型能源体系建设”并举，双轮驱动产业结构与能源结构优化升级；另一方面通过加强全国碳排放权交易市场建设，以市场化手段激活绿色发展动力，同时持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战，精准破解突出生态环境问题。针对极端天气频发的现实挑战，会议明确加强气象监测预报预警体系建设、加紧补齐北方地区防洪排涝抗灾基础设施短板，既体现了对生态安全的高度重视，更以“民生为大、守牢底线”的部署，将人民生命财产安全和社会稳定置于首位，实现发展与安全的动态平衡。

第七是落实民生为大的发展思想，提升人民生活品质。民生是人民幸福之基、社会和谐之本。会议聚焦群众急难愁盼，以办实事、解民忧为导向部署民生工作：针对就业这一最大民生问题，实施稳岗扩容提质行动，强化重点群体就业支持，促进供需精准匹配；通过推进教育资源布局结构调整、优化药品集中采购等举措，精准破解民生痛点，切实减轻群众负担。在保障特殊群体权益方面，推行长期护理保险制度、加强困难群体关爱帮扶，彰显兜底保障的温度与人文关怀。同时，针对人口发展深层次挑战，倡导积极婚育观、努力稳定新出生人口规模，为人口长期均衡发展筑牢基础，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

第八是筑牢安全发展的坚实底线，防范化解风险。安全是发展的前提，发展是安全的保障。会议秉持“统筹发展和安全”的底线思维，将“守牢底线”作为重要任务，重点聚焦房地产与地方政府债务两大关键风险领域精准施策。针对房地产市场，会议提出“因城施策控增量、去库存、优供给”，通过鼓励收购存量商品房转为保障性住房、深化住房公积金制度改革等举措，精准调节市场供需；更着眼长远，明确“加快构建房地产发展新模式”，以保障性住房体系建设、房地产税立法试点等为抓手，推动行业向“租购并举”转型，实现长效健康发展。在地方政府债务化解方面，构建“主动化债+重组置换+平台风险处置”的政策组合，督促各地积极推进债务化解，优化债务重组与置换机制，着力化解融资平台经营性债务风险。同时，通过严肃财经纪律、坚持党政机关过紧日子，从源头严控债务增量，全方位筑牢风险防线，确保经济发展行稳致远。

站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点，2025年中央经济工作会议传递出清晰的政策信号与坚定的发展信心。实践已经并将继续证明，中国经济长期向好的基本趋势不变。中国经济根植于坚实的发展基础，在持续优化的经济结构中不断释放改革的活力。在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，只要我们始终保持战略定力、锚定高质量发展方向，以改革破解发展难题，以创新激活内生动力，以协同凝聚治理效能，中国经济必将穿越周期波动、抵御外部挑战，在实现质的有效提升和量的合理增长中，为“十五五”开好局、起好步，为中国式现代化建设注入更为持久的动能，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

（田轩为清华大学国家金融研究院院长、清华大学五道口金融学院副院长）

作者：田轩

编辑：闵杰