转自：经济参考报

　　中央金融工作会议明确提出“切实提高金融监管有效性，依法将所有金融活动全部纳入监管”。为贯彻落实这一精神，必须构建以机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管以及持续监管“五位一体”的现代金融监管体系，形成全面覆盖、分工合理、衔接顺畅的监管合力，消除监管空白和监管盲区，为金融高质量发展打造坚实的制度保障。有效的金融监管不仅是抵御风险的“防火墙”，更是引导金融资源有效配置、服务实体经济、推动高质量发展的“催化器”，通过打造全覆盖、无间隙的监管体系，有利于实现“放活”和“管得住”的动态平衡，增强金融体系的抗冲击韧性。

以机构监管为监管体系的基础支撑

　　机构监管作为监管体系的基础支撑，着重对金融机构实施整体、系统的监管，重点聚焦机构法人的资质、公司的治理结构以及市场准入机制等核心内容，意在建立专业、高效且全面的监管框架。

　　在机构监管的模式下，监管机构依据不同类型金融机构的特性，制定差异化的监管目标与标准，既让各金融子行业接受专业监管，也杜绝因监管标准不一或职责交叉造成的监管效率降低。伴随金融全球化进程加速与金融科技快速发展，国际监管合作与标准协调日益受到重视，金融创新引发的新型风险也推动监管方式不断革新。机构监管呈现出加强宏观审慎管理、深化跨境监管协作、应对金融科技挑战、提升监管透明度等发展走向。监管范围不断扩大至新兴金融业态，有效消除监管空白与盲区。我国采用的“一委一行一总局一会”新监管格局，通过改进协调机制、健全制度框架、加大执法力度，着实提高了监管效能，为助力金融强国建设提供了制度保障。

　以行为监管规范金融机构经营行为

　　行为监管在机构监管基础上，将视角延伸至金融活动全流程，覆盖从市场准入、持续经营到风险处置的完整周期。这一监管模式以法治为基础，以人民性为核心价值导向，坚持“管合法更要管非法、管行业必须管风险、管事后也要管事前”的监管理念。通过建立健全准入管理、合规监督、消费者保护等机制，行为监管有效规范金融机构经营行为，保护金融消费者权益，从而创造公平的金融市场竞争环境。

　　随着金融实践发展，行为监管已从最初关注外部经营行为，逐步延伸至对金融机构内部治理、业务流程和决策体系的全面监管。监管机构通过将“行为是否公正”作为核心评判标准，把准入审查、公司治理、竞争秩序、消费者权益保护、算法审计等环节纳入统一的监管链条，实现风险识别与干预的前置化。面对数字金融快速发展带来的新型业务模式，行为监管需要在法治框架下不断完善规则体系，平衡创新激励与风险防控的关系。

以功能监管维护金融市场秩序与公平竞争环境

　　功能监管从业务实质层面着力，遵循“同一业务、同一标准、统一监管”的基本原则，旨在防范经营主体以金融创新为名实施的监管套利行为。该监管模式要求对具有相同或相似经济功能的金融活动适用统一的监管规则与标准，从而有效减少监管套利空间，降低监管成本，提升监管效率，进而控制系统性金融风险，维护金融市场秩序与公平竞争环境。

　　与侧重机构法律属性的机构监管不同，功能监管聚焦于金融机构所开展的具体业务活动。其监管范围不仅覆盖传统金融业务，也纳入各类金融创新内容，能更精准地界定新型金融产品的监管责任归属。在实践中，功能监管仍面临监管权限配置可能引发的重叠或真空问题，其业务视角与机构审慎理念之间也需进一步协调。我国通过《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（即“资管新规”）、合格境外机构投资者制度及负面清单管理模式等实践，已在金融监管体制中逐步嵌入了功能监管理念。2023年金融监管体制改革后形成的“一委一行一总局一会”架构，为进一步统筹机构监管与功能监管关系提供了制度基础，推动形成更适应现代金融市场发展的监管新格局。

穿透式监管应做到精准识别

　　穿透式监管的核心要义是坚持“实质重于形式”的原则，强调应精准识别金融的本质及其风险属性，实施行之有效的监管，该监管方式主要沿着三个维度推进：一是主体穿透试图超越名义交易对手，追索至最终受益人或实际把控主体；二是产品穿透把焦点放在金融产品的风险实质，而非此产品的外在法律形态；三是嵌套穿透要求对复杂交易结构的各环节进行系统性分析，掌握业务链条的实际作用及风险传导走向。

　　实施穿透式监管有利于展现金融活动的实质特征，驱动市场参与者在统一规则的要求下开展业务，这既维护着市场环境的公平合理秩序，也有效约束了监管套利行径，该监管模式还能够帮助监管机构更早识别潜在风险线索，为完善事前监管规则和及时采取干预手段提供依据。然而，穿透式监管仍面临执法边界不清晰、监管成本高企及国际协调机制不足等现实挑战。我国已在资产管理等重点领域积极探索穿透式监管的落地路径，针对规模庞大、结构复杂难辨、风险传导性强的多层嵌套产品，明确要求落实向上识别最终投资者、向下核查底层资产的双向穿透办法。穿透式监管模式的深度实施，正推动我国金融监管体系朝着更聚焦风险实质防控的方向稳步发展。

以持续监管构建动态响应机制

　　持续监管依据金融活动的动态特征开展，着力实现对金融机构整个生命周期、金融风险全过程和金融业务全链条的闭环式监督，此模式着重构建动态响应机制，提升风险识别与干预的前瞻性与主动性。

　　在具体操作中，监管覆盖首先表现为对金融机构从市场准入到退出的完整生命周期进行持续追踪，凭借风险评估体系及早期干预机制实现动态监测。其次，监管需贯穿风险从生成、积累到处置的全过程，通过健全监测预警系统并借助监管科技手段，实现“早识别、早预警、早暴露、早处置”的要求，实现对风险演化过程的有效跟踪与介入。监管还需贯穿金融业务从产品设计开发、销售推广直至后续管理的整个流程，运用数字化工具将监管要求内嵌于业务流程，实现高效的闭环监督机制。尽管持续监管面临着数据质量不足、监管资源约束，以及处理动态要求与制度刚性间平衡等挑战，我国金融监管部门通过完善风险评级体系、制定早期干预流程，推进构建具有硬约束力的早期纠错机制，已逐步落实持续监管理念。通过综合运用“现场与非现场监管相结合”模式，我国正在打造多层次、无死角的持续监管框架，为实现“依法把所有金融活动全部纳入监管”提供制度保障，也为现代金融监管体系建设奠定基础。

　　五大监管是一个彼此关联、互为支撑的有机整体，共同形成了覆盖全部金融活动、贯穿所有业务环节的严密金融监管网络。“五位一体”的监管体系通过制度耦合、理念协同与信息共享，有效填补了跨行业、跨市场、跨区域金融活动中的监管空白，为我国金融高质量发展构建了具备适应性、穿透性和前瞻性的基础制度安排。

　（作者：范云朋系中国社会科学院金融研究所副研究员，国家金融与发展实验室研究员；崔文芮系中国社会科学院大学博士研究生。本文系中国社会科学院学科建设“登峰战略”资助计划重点学科“金融监管学”的阶段性成果）