（来源：中国经济导报）

转自：中国经济导报

马凤玲

    城市更新作为区域持续优化空间形态、完善城市功能的系统性行动，既是践行人民城市理念、治理各类“城市病”的民生工程，也是激活存量空间资源、增强内生发展动力、稳固城市经济底盘的关键抓手。随着城市更新工作不断向深水区推进，产权关系复杂、利益主体多元、改造模式多样、矛盾纠纷交织等难题凸显，在依靠政策引导、行政推动的同时，构建系统完备、权责清晰、程序规范的制度体系，有助于破除存量空间盘活的制度堵点，平衡政府、经营主体、居民群众多方利益，推动城市更新的可持续推进，为存量经济高质量增长筑牢制度根基。

    完善法规制度供给，构建适配存量开发的法治框架。城市更新涉及土地权属调整、房屋权益处置、历史文脉保护等多重法律关系，现行城乡规划、土地管理、房屋征收相关制度多形成于增量开发时期，难以完全适配“坚持‘留改拆’并举、以保留利用提升为主”的更新导向。近年来，上海、北京、武汉、山西等地相继出台城市更新地方性法规，明确更新单元管理、自主改造、容积率转移等创新机制，为全国层面制度完善积累实践样本，但区域规则不统一、部分改革举措缺少上位法支撑、操作细则供给不足等问题依然存在。因此，必须加快健全分层分类法规标准体系，推动城市更新法治化建设。

    一是立足存量空间盘活现实需求，推进城市更新领域立法进程，厘清城市更新与传统征地拆迁的边界，明确更新单元划定、项目启动、权益协商、规划调整的法定条件，将各地成熟的改革经验制度化。

    二是结合城市资源禀赋完善配套实施细则，细化老旧小区改造、旧厂区活化、城中村有机更新、历史街区保护等不同场景操作规范，建立城市体检、片区策划、项目入库全链条法定流程，围绕混合用地、空间复合利用、老旧建筑消防改造等存量改造特有难题修订规范，消除规则空白，让各类更新项目有法可依、有规可循，稳定经营主体投资预期，引导社会资本放心参与存量资产盘活。

    规范权力运行程序，健全多元主体协同共治机制。以法治引领城市更新，本质是以法律划定政府权力边界，构建政府引导、市场运作、公众参与的共治格局。

    一是严格落实重大事项公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查机制，借鉴上海两轮征询、北京责任规划师等成熟制度，将居民意愿征询、方案公示、意见反馈纳入法定必经环节，畅通产权人自主更新渠道，保障群众知情权、参与权、监督权。

    二是厘清规划、住建、自然资源、街道社区各部门权责清单，推行并联审批、简化存量改造规划调整流程，严禁随意扩大改造范围、变相大拆大建，杜绝以更新名义实施违规开发。

    三是完善利益协商法治渠道，搭建常态化协商平台，健全异议诉求处理、调解仲裁机制，区分公益性更新与市场化改造，差异化设置权益归集规则，妥善处理零散产权整合、补偿安置、历史遗留权属等难题，持续释放存量经济发展活力，激活城市发展内生动能。

    强化权益保障与监管，激活存量市场，推动可持续循环。城市更新实现持续释放增长动能，关键在于存量资产能够顺畅流转、合理增值，经营主体收益与群众合法权益得到双向保障。法治化建设既要守住民生底线，也要破除要素流动壁垒，打通存量空间价值转化通道。

    首先，依法创新存量用地政策，在法律框架内稳妥推行土地混合利用、弹性年期出让、容积率区域统筹、过渡期用途转换等机制，降低存量改造前期成本，推动老旧厂房、闲置楼宇、低效商业区转型升级，培育文创、科创、社区服务等新业态。

    其次，健全市场化投融资法治保障，规范城市更新专项债、基础设施不动产投资信托基金、社会资本合作模式运作规则，明晰各方风险分担机制，严防新增隐性债务。同步建立全周期法治化监管机制，将历史文化保护、绿色低碳改造、公共配套建设、后期运营要求纳入项目法定约束，建立项目绩效跟踪制度，严厉查处破坏城市风貌、违规变更改造方案等行为。

    再次，完善不动产登记配套制度，妥善解决更新后房屋确权难题，让存量资产具备完整流通属性，持续释放存量空间投资与消费潜力。

    城市更新是一场空间利益、发展模式、治理规则的系统性重塑。法治既是城市更新行稳致远的“压舱石”，也是激活存量经济潜力的“催化剂”。未来，应持续完善法规体系、规范实施程序、保障各方合法权益，以法治化手段破解存量开发各类堵点难点，让城市更新更好地兼顾发展效益、民生福祉与文化传承，持续盘活海量存量资源，不断拓展城市高质量发展新空间，为构建可持续的存量经济增长格局提供坚实支撑。

（作者单位：山东建筑大学法学院）