文 | 陈凯

我国经过三十余年的社保体系改革发展，已建成世界上规模最大的社会保障体系——截至2025年底，基本养老保险参保10.7亿人，基本医疗保险参保超13亿人，基本养老、失业、工伤三项社会保险基金累计结余超10万亿元，战略储备基金雄厚。然而，当前社保制度面临的主要风险并非来自基金存量，而是源于制度优化不足，尤其是可持续性不足。这也是“十五五”规划中特别提出要增强社会保险体系可持续性的主要原因。从可持续性视角审视，个人认为有以下四重挑战尤为突出。

第一，筹资结构面临代际失衡压力。近年来，中国人口老龄化进程直接导致制度抚养比持续下降，缴费人口增速放缓而领取待遇人口快速增长。2025年末，我国60岁及以上人口已超过3.2亿人，占比已达23.0%，传统现收现付制下的代际平衡正在被打破。未来人工智能和机器人产业的发展可能会进一步波及中国现有的产业结构，这将从根本上冲击社保的筹资来源，对再分配功能构成根本性挑战。

第二，制度与新就业形态存在“适配性危机”。我国现行的社保制度脱胎于20世纪90年代的正规就业模式，以清晰的劳动关系为基础。然而，近年来以平台经济为代表的新业态催生了超过2亿灵活就业人员。但受就业关系不稳定、收入波动较大等因素影响，灵活就业人员在现行以“单位就业”为基础构建的社会保险体系中，普遍面临参保不稳、权益分散、保障不足等问题。而平台经济领域尚未形成完善的行业标准体系，灵活就业者的劳动者权益保障存在诸多隐患。

第三，精算机制短板导致预警缺失。与发达国家成熟的社会保险精算体系相比，我国在这一领域起步较晚，基础较为薄弱。同时，法律保障缺失、重视程度不足、专业人才匮乏、基础数据薄弱、技术应用有待提升等问题相互交织，形成了制度性短板。这些问题从根本上制约了社会保险精算模型的准确性，也让社会保险面临定价失准、运营亏损的风险，严重影响了其可持续性。

第四，统筹层次与制度分割制约运行效率。虽然我国自2022年1月起正式启动企业职工基本养老保险全国统筹，但从“资金调剂”走向“制度统一”仍存堵点。随着人口流动自由度加大，人户分离现象日益普遍。第七次人口普查数据显示，全国人户分离人口为4.93亿人，其中市辖区人户分离人口为1.17亿人，流动人口3.76亿人。流动人口中，跨省流动人口为1.25亿人，省内流动人口为2.51亿人。这些人户分离人口难以享受本地户籍居民的保障待遇，既影响社会保险制度的公平性，也削弱了制度的可持续运行基础。

站在“十五五”开局之年，我国的社会保险体系需要针对上述问题多维度协同发展，从而提高社会保险的可持续性，保障民生权益。

其一，深化统筹改革，打破利益壁垒。“十五五”规划中明确要求“完善并落实基本养老保险全国统筹制度，基本实现基本医疗保险省级统筹，巩固失业、工伤保险省级统筹。”这句话的含义就是要把社保基金管理得更集中、更公平、更安全。养老保险要全国统一管理，不管哪个省有钱没钱，完善调剂系统，保证养老金能按时发；医疗保险基本做到全省统一管理，避免有的地方钱不够、有的地方花不完；失业和工伤保险目前已经基本实现全省统筹，接下来要稳住、不后退。尤其是要降低涉及社会保障项目的户籍关联度，逐步放开城乡居民基本养老保险和城乡居民基本医疗保险参保的户籍限制，使非户籍常住人口能够在其实际居住地参保。未来五年，通过扩大社会保险的统筹范围，从而实现社保基金互助共济，让社保基金更安全、更耐用，保障制度长期稳定运行。

其二，构建新业态的“适配性”保障制度。“十五五”规划中提到要“提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保率，合理确定缴费基数，明晰用工方和平台企业缴费责任”。面对我国现有超2亿灵活就业人员的保障需求，社保制度设计需从“劳动关系”本位转向“劳动行为”本位。通过研究符合灵活就业人员特点的参保政策，降低参保门槛、简化缴费方式、压实平台责任。一方面放开缴费人员的身份限制，让灵活就业人员和新业态工作者等能方便参保，缴费标准更贴合其实际收入，通过多样的缴费档次和灵活的缴费模式，减轻其缴费负担和长期缴费压力；另一方面可以依托行业平台探索补充保险新模式，明确平台和用工单位的缴费责任，实现补充保险权益在不同就业阶段之间的顺畅转移，增强保障的连续性和可携带性。这样既能显著提高参保覆盖率，也能让更多普通劳动者真正享受到稳定的社保保障，让社保制度更公平、更可持续。

其三，健全精算治理，夯实可持续根基。将精算从技术工具提升至制度层面，是“十五五”规划的一大亮点。“健全社会保险精算制度”被首次写入五年规划中，这一制度安排并非单纯的技术升级，而是应对人口深度老龄化、就业形态多样化以及基金收支压力加剧的必然选择。随着少子化、老龄化趋势加剧，应充分重视社会保障领域的代际均衡，注重社会保障各项制度的长寿风险管理。建立社会保险精算制度，搭建恰当的精算模型并定期发布精算报告，将人口预期寿命、利率波动、基金收支等变量纳入动态监测，从而利用客观有效的精算工具来预判未来的收支情况，将是增强社会保险可持续性的关键一环。在此基础上，无论是延迟退休年龄的具体方案、缴费费率的调整幅度，还是社保待遇的调整机制，都可以通过精算模型提供客观量化的情景分析和风险评估。

其四，完善多层次体系与建立常态化待遇调整机制。“十五五”规划指出要“加快发展多层次、多支柱养老保险体系，健全待遇确定和调整机制。”在我国的社会保险体系中，政府提供的基础保障占据较大比例。这造成在人口老龄化的过程中，社保基金的可持续压力不断增加。未来五年，商业保险应当在多层次体系中扮演重要的角色，在满足居民个性化需求的同时，填补目前社会保险的一些未覆盖的空白地带。以养老保险体系为例，推动企业年金、职业年金加快普及，加大税收优惠鼓励居民自愿参与商业养老保险，可以有效丰富居民未来的养老收入，缓解基本养老保险基金的支付压力。同时，在待遇调整制度上，应建立与经济、物价、工资挂钩的常态化机制，职工养老金可以向低收入者倾斜。对于城乡居民养老保险，应尽快大幅度提高农村居民，尤其是高龄农民，的基础养老金标准。现阶段可以划拨部分国有资产用于支付增加部分。这不仅是对农村高龄老人在计划经济时代为国家做出贡献的补偿，也可以对中青年农民与农民工参保缴费起到正向激励作用。综合来看，多层次的社会保险体系会使得基本保障更稳健、覆盖面更广、待遇更公平合理、基金也更安全耐用，让居民的老年生活更有底气。

总体来看，我国社会保障体系建设当前正处于从“有没有”向“好不好”转型的关键节点。社会保险体系的可持续性，绝非简单的财务收支平衡问题，而是关乎制度公平性、运行效率、治理能力乃至社会契约根基的综合性命题。只有坚持系统观念，以制度优化破解结构性矛盾，以精算技术夯实可持续根基，以公平导向筑牢民生底线，多维度同时发力，中国社会保险体系才能在“十五五”期间实现高质量可持续发展，为扎实推动全体人民共同富裕提供强有力的制度支撑。

作者简介

陈凯

北京大学经济学院副教授，加拿大滑铁卢大学数学学院统计精算系精算学博士、北美准精算师。现任北京大学经济学院风险管理与保险学系副主任、北京大学中国精算发展研究中心主任、北京大学中国保险与社会保障研究中心副秘书长。研究方向为养老金保险设计以及定价、保险精算、量化金融学、全面风险管理。曾承担国家自然科学基金、教育部、保险学会等多项课题。连续多年参与撰写《中国保险业发展报告》。

供稿：科研与博士后办公室

美编：初夏

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