来源：经济学家圈

宏观经济与政策的几个认识问题

余永定

中国社科院学部委员

非常高兴和大家分享我的一些思考。我的观点不一定是理论界的主流，有的也未必正确，只是希望坦率交流，欢迎大家批评。我认为经济学家首先要遵循陈云同志“不唯上、不唯书、只唯实”的原则，要实事求是。另外，我们要有科学的思维方式。我对经济学的学习和研究始于《资本论》，从马克思主义政治经济学，再到西方经济理论，最后回到中国的实际经济问题。我有一个强烈的感觉，就是我们对形式逻辑教育的重视不足，特别是在大学阶段。因而，在应用经济学原理讨论经济问题时常常因逻辑错误而得出错误结论。

我今天想谈谈在中国宏观经济政策讨论过程中出现的一些概念错误和逻辑错误。

不应该用长期因素、慢变量来解释短期现象

长期因素（长期稳定、不可量化的条件）、慢变量（可测度，但相对于被解释变量，变化速度十分缓慢），无法解释短期现象（时间维度为年度和季度）变化。长期因素、慢变量是通过累积的、渐进的集腋成裘的方式影响GDP增长的。它们的变化对特定年度和季度GDP增速的影响是微小、难以测度的。例如，人口老龄化是一个慢变量，我们不能直接用人口老龄化的某个特定指标，来解释为何某个季度的经济增速低于预期。2011年经济增速为9.6%，2015年降低到7%，但2015年的适龄劳动年龄人口数量和增速都高于2011年。中国确实已进入了老龄化阶段，但当前的主要问题是失业而非劳动力短缺。

不仅如此，现实中还存在许多有利于增长的长期因素或慢变量，如城市化、产业升级、科技革命（大数据和人工智能）、人力资本等。我们难以事先判断不同长期因素和慢变量相互抵消后的净结果是什么。

有人认为，中国经济增速下降（或者下降到目前这种程度）是不可避免的。我很喜欢富兰克林的那句名言“In this world, nothing is certain except death and taxes.”这个世界上没有那么多不可避免的事情，要发挥主观能动性。在很大范围内，事在人为。如果你首先在脑海中设定某个长期因素决定了经济增速必然下降，那么你可能就会根据这种预判来行动，于是形成了预期的自我实现。

中国经济学家喜欢使用的一种论证方法就是以某种指标（如人均收入）划分经济发展阶段，然后以此进行横向对比，证明或预言中国发生的某种现象是必然性的或中国必然将发生这种现象。这种做法很容易产生 “轻率概括谬误”（fallacy of hasty generalization）。

目前中国人均GDP大约是1.34万美元。一般来讲，一个国家人均GDP超过1万美元会出现这样或那样的现象。这种情况对于中国而言有一定的参考价值。但离开对具体原因的具体分析，根据人均收入水平断言中国经济增速是否已经进入一个低增长阶段非常不靠谱。

20世纪以来美国经济经历了三个黄金期，即20 世纪 20 年代（GDP年均增长率为4.7%）、1945-1973年（GDP年均增长率为4.1%）和1992-2000年（GDP年均增长率超过4%，1998年甚至达到4.8%）。按2023年美元购买力计算，美国人均收入在上述时期起始年为1920年0.8万美元、1947年2.1万美元、1992年4.2万美元。都是经济快速发展阶段，但人均收入差异极为巨大。这种情况说明不能根据人均收入是否超过某个水平，就断言中国经济增速一定进入了低速增长阶段。

还要强调一点，在推理过程中不能随意跨越中间环节。因果关系的链条就像“a-b-c-d”，一环扣一环，不能直接“a-d”。从解释变量到结果变量之间存在漫长的因果链条。例如，从“中国正在老龄化”出发，跳过因果链条中的多个环节，解释2019年中国经济增速为什么为6%，就犯了形式逻辑上的"推不出谬误"（fallacy of non sequitur）。

不同领域、不同时间维度、不同性质的问题不能混为一谈

经济学不仅横跨许多不同领域，而且研究的问题有不同的时间维度。例如，宏观经济研究短期问题（1年、1个季度甚至更短），而经济增长研究的是长期问题（5年、10年、20年），经济增长理论和宏观经济学的概念是在不同前提假设下提出的，含义有很大不同，不能混为一谈。“经济增长”的概念在长期和短期、在增长理论和宏观经济学中的含义是非常不同的，不能混为一谈。

经济现象是可以归类的。经济增速下降、通货收缩、产能过剩、资产泡沫、贫富差距、市场扭曲问题、产业发展问题、城市化问题、人口问题等都是独立的研究领域。与问题相对应是宏观经济政策、体制改革、结构调整、竞争政策、产业政策、体制改革、城市规划、人口政策等。不同领域的不同政策不能混为一谈。例如，宏观调控是短期问题，政策可能是按季度、按年度调整的；城市化问题是长期问题，相关政策的时间维度是5年、10年、20年。城市化政策对克服年度通缩问题有帮助，但作用有限度；贫富差距的缩小对经济增长有正面影响，但不能解决当年的通缩问题。

在研究经济现象的时候，一定要注意它属于什么领域？时间维度是什么？性质是什么？应该用哪种经济理论来研究这个问题？要各司其职，协调配合，不能一锅炖。

 “产能过剩”不是宏观经济问题

无可否认，中国存在产能过剩问题。但产能过剩是行业和产品问题、结构问题，不是宏观经济问题。

2012年，钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝、造船等传统重工业领域存在着严重的产能过剩。但与此同时，2012年也存在着很多供不应求的行业，如半导体芯片、精密机床与工业机器人、婴幼儿奶粉、高端消费品、光伏产业链的高端材料、污水处理与空气净化设备、云计算与大数据服务、智能手机关键部件等。即使在产能过剩行业，许多细分行业和产品也存在供不应求情况，比如高端汽车板（尤其是高强钢和镀锌板）、硅钢（尤其是高牌号无取向硅钢和取向硅钢）、高端轴承钢（如GCr15）、高铁齿轮钢、不锈钢（高端品种）、特种合金钢（高温合金、耐蚀合金）、超厚/超宽钢板等。

产能过剩主要靠市场机制来解决，通过竞争、价格下跌、亏损、倒闭和并购，过剩产能就会消失。可以在一定程度上通过产业政策、环保政策加速此进程，减少调整成本。

长期以来，对中国宏观经济形势的看法是：“产能过剩”（总供给>总需求）是中国宏观经济的主要问题，宏观经济政策的目标应该是去“过剩产能”。从理论角度，宏观经济政策的目标有四个：充分就业、经济增长、物价稳定和国际收支平衡等。一般来说，市场经济国家（澳大利亚、新西兰等）的宏观经济政策目标是抑制通货膨胀率。发达国家的通胀目标是2%，而发展中国家高于2%。美国有两个宏观经济政策目标，一个是通货膨胀率，另一个是就业。世界上其他国家没有把“产能过剩”作为宏观经济政策目标的。

在凯恩斯之后，在宏观经济层面不存在产能过剩问题。产能过剩的叙事少了一个时间维度：总供给是前期投资决定的，是给定的。在当期，决策者只能改变总需求而无法改变总供给。这样，在宏观经济层面只可能存在两种不平衡状态：1、总需求大于总供给（通货膨胀，经济过热）；2、总需求小于总供给（通货收缩，经济过冷）。采取扩张性还是紧缩性宏观经济政策主要看两个指标——经济增速（就业率）和通胀率，而不是看是否存在“产能过剩”。宏观经济政策工具箱中不存在解决行业层面产能过剩的工具。市场的价格机制则是解决产能过剩问题的最主要办法。要充分发挥市场机制的优胜劣汰功能。地方政府对产能过剩产业进行补贴，让本该被收购兼并或关闭的企业继续存活，是要避免的。

一个人不能同时往东走和往西走，但你可以在用宏观经济政策刺激有效需求的同时，利用市场价格机制、竞争政策、产业政策、环保政策、税收政策解决产能过剩问题。两者并行不悖，相辅相成。

不存在 “消费驱动”的增长方式

克鲁格曼、萨默斯等认为中国“投资驱动”的增长方式已经走到尽头，中国应变“投资驱动”为“消费驱动”。经济增长是资本积累、有效劳动力投入和技术进步推动的。中国资本的快速积累是中国成为世界第一制造业大国，具有强大国际竞争力的最重要原因。

现实中并不存在“消费驱动”的增长方式？根据哈罗德-多玛模型，经济增速 = 储蓄率/（资本-产出率），假定储蓄率等于投资率。需要注意的是，在经济增长理论中不考虑需求约束问题。经济增长理论隐含的假设是：有供给就有需求（类似萨伊定律）。在经济增长理论中，产出或GDP代表的是供给、经济增速既是实际经济增速也是潜在经济增速。在宏观经济学中，在有效需求不足情况下，实际产出小于供给能力（产能），实际经济增速低于潜在经济增速。宏观调控的目的是增加有效需求、弥补有效需求不足的缺口，使实际经济增速等于潜在经济增速。在宏观经济学中，为了简化分析，假定供给是无限的，实际产出（或GDP）受有效需求的制约。可见，在经济增长理论中的增长和宏观经济学中的增长，不是一回事。在长期增长不受需求约束，在短期增长不受供给约束。

生产函数的动态化模型的公式如下：

可以看出，生产函数有三大要素——资本、劳动和技术进步，这三大要素共同增长决定了GDP增长。在模型中没有消费这个自变量。在英国产业革命爆发前的漫长的历史进程中，经济增长极其缓慢。原因很简单，由于劳动生产率极为低下，除了维持简单再生产所必须的、用于补偿生产资料外的所有产出都被消费掉。没有生产资料的积累，当然也就没有经济增长。

显然，不是消费驱动经济增长，而是建立在储蓄基础上的投资驱动经济增长。消费只是在有效需求不足情况下，弥补了有效需求的不足的意义上才谈得上对经济增长的“拉动”作用。消费不能提高经济增长潜力，只能使经济增长潜力得到充分发挥。

但是我们并不否认消费的重要性。马克思指出“没有消费，也就没有生产，因为如果没有消费，生产就没有目的”，但“生产的扩大，要取决于剩余价值到追加资本的转化，也就是要取决于作为生产基础的资本的扩大”，“资本的扩大”按定义就是投资。在给定的时间内，消费和投资是互相排斥的，多投资就少消费。在建国初期，为了后代子孙的福祉，我们勒紧裤腰带过苦日子，少消费，多储蓄（投资），结果是消费下降。而现在年轻人更喜欢消费，消费所占的比重更大一些。因此，消费和投资不是根本对立的，而是一个舍取的问题，而取舍的不同，又取决于社会福利函数的不同。

庞巴维克在《论资本》中提出迂回生产的概念，指出要先生产生产资料（资本品），然后用这些生产资料去生产消费品。例如，鲁滨逊最初徒手抓鱼，每天只能抓几条，后来他先制作渔网，每天渔获可达到50条，再后来制作木筏、渔船，渔获量大幅增加。

前苏联经济学家菲尔德曼于1936年提出：如果把较多的资本品分配给资本品生产部门（即更多的投资于资本品生产部门），消费品生产部门的产出就会较少。但由于资本品产出的快速增长，即便分配比例不变，用于消费品生产的资本品也会快速增长。随着时间推移，消费品的产出规模也会越来越大，最终赶上和超过如果最初更多投资于消费品生产所能生产的消费品的规模。

现在多消费还是将来更多消费？菲尔德曼解决了这个问题。菲尔德曼模型中的一个关键变量是投资品的分配，I表示所有的资本品，I1表示用于生产资料的资本品。r=I1/I，代表投资于第一部类的投资品在全部资本品中所占比重。在下式中可以看出：在t较小时，r越大，C越小。但随着时间t的推移，r越大，C越大。r取值小意味“先甜后苦”；取值大意味“先苦后甜”。

其中C、Y、K、V分别代表消费品、第二部类产出、资本和资本-产出率。下标1、2表示部类。

在长期，消费和投资不存在非此即彼的矛盾。两者之间的选择其实是现在多消费还是现在少消费将来多消费的选择。如何选择则取决于公共意愿。

东亚国家的经济增长表现优于西方、非洲及拉美国家，这在一定程度上与儒家文化的影响密不可分——重视家庭观念，强调为后代积累与传承。东亚国家的储蓄率和投资率比较高，经济增长速度也较高。在改革开放前，中国存在强迫储蓄问题，消费率和消费水平都太低。但现在的情况已经很不一样。

一些经验研究显示，固定资本形成净额占GDP比重越高，GDP增速越高。GDP增速越高，消费量增速越高。

正确解读中国的消费数据

一种流行观点认为中国消费率太低。实际情况究竟如何？

从官方数据来看，横向比较，中国的消费率确实较低，比如2023年美国消费率大致范围是80%-82%，而中国是53%-55%，其他主要国家的消费率都高于中国。但是这里存在消费结构不同的问题。美国服务消费占居民消费的比重超过2/3；2022年，中国人均服务性消费支出占居民人均消费支出的比重为43.2%。与中国相比，国外的服务价格非常高，所以消费率大大高于中国。如果剔除这些因素，实际上中国消费率虽然低一些，但差距可能不是很大。从中、美最终消费中商品消费对GDP之比来看，通过简单推算，中国是美国的1.25倍。应该说，中国消费率并不是特别低。

中国服务消费/GDP之比明显小于美国服务消费/GDP之比，其中多少是由于量，多少是由于价格导致，还需要进一步研判。但经验可使我们感知，美国和西方国家服务价格明显高于中国。

在现实中，消费水平是比消费率更重要的概念。事实上，消费率最高的国家是世界上最贫困的国家。一些非洲国家的消费率高达100%，甚至超过100%。根据世界银行2021年报告，对价格数据进行调整之后，可以发现中国在居住、教育、休闲和医疗的消费量大约是用市场汇率度量的消费量的两倍。从实物消费指标来看，中国居民消费水平不输发达国家，在有些方面甚至领先于美国，包括卡路里摄取量、蛋白质摄取量、儿童身高、城镇居住面积、住房拥有率、教育年限、奢饰品销售、人均肉类消费等。中国生命预期高于美国，2021年中国是78.2岁，美国是76.1岁。

另外一个流行观点是中国居民可支配收入/GDP太低。统计局有两组居民可支配收入数据。第一组数据是通过“住户调查”得到的全国居民可支配收入，第二组数据来自资金流量表。由于种种原因住户调查可能存在系统偏差。虽然国家统计局利用税收数据做了调整，但居民可支配收入统计可能仍然偏低。从下图可以看到，两组统计数字相差很大。2022年根据不同来源数据计算的居民可支配收入对GDP比的差距竟高达16个百分点。

中国居民的可支配收入/GDP比要小于大多数发达国家，但差距也并非像一些分析认为的那样大。例如，2022年日本的居民可支配收入/GDP比为56.22%，丹麦为46.1%，都低于中国按资金流量计算的可支配收入/GDP比；英国为61.47%，仅略高于中国。各国国情不同，简单比较还不足以说明问题。增加居民可支配收入意味着减少税收和社保缴费等。但中国的宏观税负在全球主要国家中本来已经处于中下水平。因而，虽然中国可以考虑进一步提高居民可支配收入/GDP比，但很难说余地到底有多大。

按照收入法，GDP = 居民可支配收入+企业留利和折旧+政府净收入，在GDP给定情况下，如果增加居民可支配收入，其他两项就要减少。

从企业留利和折旧来看：企业需要有足够的资金进行技术创新，中国最近一段时间之所以有大量企业实现重大技术突破，离不开这些企业的大量投资；中国GDP统计中的折旧占比非常高，因为中国制造业占世界制造业的比重超过30%，是制造业第一大国，折旧自然多于其他国家。企业折旧对GDP占比较高，同中国制造业在经济中的占比远高于一般国家有关，是否同技术更新较快有关还需进一步研究。我们要维持制造业大国地位，要搞技术创新和技术革命，企业留利和折旧这一项是不能减的。

政府净收入=政府税收（含增值税、所得税等）-政府补贴。中国财政收入占GDP比最低时为11.2%（1994年），随着分税制改革的实施，这一比重逐步上升到超过20%，2024年降至16.29%。总体来看，我国财政收入占GDP比重在国际上处于较低水平，发达经济体一般为35%-40%。

总之，为了提高居民可支配收入占比，中国政府是否应该进一步减税、中国企业留利和折旧占比是否应该下调、如何下调是个复杂问题，需要单独论证。未经详细论证，仅通过简单国际对比就断言中国居民可支配收入对GDP占比过低，失之草率。

中国居民消费领域的主要问题是收入分配差距过大，中国的基尼系数虽然有所下降，但仍处于较高水平。浙江大学共享与发展研究院院长李实教授是中国研究收入分配的权威人士，他在中国基金会发展论坛2024年会上表示：在过去20年当中，中国收入差距出现了一个先上升、后下降、现在基本处在一个相对稳定的高位水平；2008年的基尼系数是0.491，接近0.5的水平，如果一个国家的收入差距的基尼系数超过0.5，会被国际社会认为是一个收入分配极端不平等的国家；基尼系数达到0.5之前出现了一个转折，收入差距的基尼系数出现了缓慢下降期，这个下降的幅度并不是很大，7年的时间下降幅度不到3个百分点；2016年开始，基尼系数处在相对稳定的0.46-0.47之间波动的状态，意味着2016年开始我们的收入差距没有出现进一步缩小的趋势，而且收入差距仍然处在一个高位水平。

在有效需求不足情况下，提高消费需求增速的有效路径

在长期消费不能驱动经济增长，但在短期有效需求不足情况下，消费需求的增长可以拉动经济增长。[1]在总需求不足情况下，某年度GDP增速可以通过确定总需求各构成部分可能实现的增速和总需求各构成部分在GDP中的占比得出。

=（最终消费增速X最终消费在GDP中占比）+（资本形成增速X资本形成在GDP中占比）+（净出口增速X净出口在GDP中占比）

2024年GDP增速是5%，消费、投资、净出口（贸易顺差）对GDP增长的贡献分别为2.2、1.3、1.5个百分点。特朗普发动贸易战之后，我以为中国进出口会受到很大影响，没想到去年（2024年）大幅度上升，今年（2025年）又是双位数增长，成为推动经济增长的重要动力。这种局面不符合我国长期发展形势，也不符合中央提出的双循环方针，只能使贸易战愈演愈烈，引起其他国家反感进而采取贸易保护主义措施。2025年的经济增长应该主要依靠内需的增长。而内需则主要包括消费需求和投资需求。

首先要声明，我本人是支持促消费的。很多学者提出了促消费的相关建议，综合来看可归为三类。

第一类，直接发钱或消费券。普遍接受的消费理论认为：消费是收入、收入预期和财富的函数。或者说是永久性收入的函数。如果可支配收入不增加，预期不改善，居民消费难以增加。一个低收入者得到政府提供的临时补贴，因为这是暂时性收入，不是永久性收入，他或许会把补贴的相当部分存起来，以备不时之需。

从比较微观的层面来看，应该针对什么商品发放消费券或补贴也是一个问题。2024年中国社会消费品零售总额同比增长3.5%，其中，增速下降最多的项目是金银首饰零售额下滑，其次是建筑及装潢材料类。而生活必需品保持增长。显然，政府不会为高档消费品发放消费劵或补贴。为购买生活必需品发放补贴，不会在很大程度上影响消费需求。政府结合产业政策为购买电动车和某些电子产品发放消费劵或进行补贴，对刺激消费发挥了重要作用。但由于这些产品普及率的迅速提高和其他原因，这种作用正在逐步减少。

当然还有财富效应，房价下跌会降低房产所有者，特别是房地产投资者的消费需求。在这种情况下发钱和各种形式的消费券，对他们的消费行为的影响应该是比较有限的。一个实际的问题是，地方政府财力有限，难以持续、大规模发放消费券和提供补贴。不仅如此，这类政策在未来的通胀后果也不能不防。

第二类，降低个人所得税。这一建议在学理上没有问题，但恐怕效果有限。中国每年的个人所得税总量约为1.45万亿元，而经济体量达135万亿元，个税占比相对有限。而且政策调整并非取消个税，而是通过提高起征点、降低税率等方式实施，预计仅能释放几千亿元，其对消费的刺激作用应该相当有限。

第三类，改革社保制度。这一领域其实有不少可探讨的空间，这里不展开过多评论，仅聚焦核心观点——降低社保缴费费率。目前我国社保体系包含城镇居民养老保险、城乡居民养老保险、低保、医保、工伤保险等五大核心项目，其中城镇职工养老保险最为关键。世界上城镇职工养老保险主要分为“缴费确定型”和“待遇确定型”两类，而我国现行制度兼具两者特征，属于混合模式。

主张降低缴费费率（例如从20%降至12%）的核心逻辑，是通过释放部分当期收入，撬动居民消费。但这一举措存在多重复杂问题：其一，需精准测算降费规模。每降低1%的费率能释放多少资金，这些资金又有多大比例会真正转化为消费，而非被居民储蓄起来；其二，存在明显的跨期利益取舍。社保缴费遵循“多缴多得”的精算原则。当期缴费费率降低，如果降幅不够大，可以释放的消费资金有限。如果降幅足够大，则可能会影响未来养老金的发放。在这里是否存在某种李嘉图等价效应值得考虑。其三，不同收入阶层（高、中、低收入群体）对降费政策的反应存在差异，进一步增加了政策效果的不确定性。第四，费率的降低大概只能逐步推进，在短期内恐怕难以发挥重要的刺激消费的作用。

城镇职工养老保险建立在精算基础上，相当于既定合同，调整难度大、周期长，短期内难以落地。但社保体系中仍有两大可探索的优化方向：一是城乡居民养老保险，其本质并非纯粹的保险制度，而是以政府投入为主（80%-90%经费来源于政府）的社会福利制度，目前农民月均待遇仅一两百元，水平很低，应提高标准；二是低保制度，当前低保标准同样偏低，且尽管城乡低保差距不及养老保险显著，但仍有提升空间。不过这两项调整的前提是政府需承担相应资金投入，如何解决资金来源是政策落地的关键。

总体而言，上述三项促消费建议均有积极作用，但都需要通过严谨的精算和实证研究给出答案，其实际效果要打一个问号。

总而言之，居民收入、收入预期和财富或永久性收入是决定消费行为的关键变量。只有永久性收入得到稳定提升，消费才能实现可持续增长。那么，如何实现永久性收入的提高呢？当前最可行的路径是提高基础设施投资增速。一笔基础设施投资可以立即转化为企业和居民的等额收入。居民新增收入导致居民消费支出增加。政府投资创造的“挤入效应”导致私人企业投资支出增加。新增消费支出和投资支出通过“乘数效应”导致新一轮收入的增加和在此基础上的新一轮消费需求和投资需求的增加。这样，在基础设施投资的带动下，有效需求不足缺口最终将得以弥补。

中国基础设施投资远未饱和、对基础设施投资效率应做全面分析

针对基础设施投资的两种常见质疑，一是投资饱和，二是效率太低。首先应该明确指出，中国的基础设施远未饱和。

先看交通运输网络。中国交通网络非常发达。但依然不完整。例如，中国的小型机场数量仅几百个，而美国的小型机场多达上万个，两者差距悬殊，足见航空基础设施仍有巨大发展空间。城际轨道交通还远不能满足经济发展的需求。再看城市公共照明网络和通信网路。我家门口至今还能看到几百条电线路杂乱悬挂的景象。但这种裸露且无序的架设方式隐患极大，一旦遭遇大风等恶劣天气，不仅可能导致电力和通信全面中断，更存在严重安全风险。再看地下管网。差距更为明显。这张米兰下水道的照片，我特意趴在地上拍摄，虽视觉上显得不深，但实际深度达十几米，而这样的工程竟是上百年前建成的。

从机场、空中线路到地下管网，这些案例无不说明，我国基础设施建设在数量、质量和规划理念上，都与发达国家存在显著差距，需要补课的领域还有很多，所谓“投资饱和”的说法显然站不住脚。

我们的基础设施投资空间还很大。能源网络为例，正如朱云来先生所说，“中国西北地区在太阳能资源方面拥有得天独厚的优势，那里日照充沛，且多为平坦又暂无太大其他经济价值的戈壁地貌，极其适宜建设大型光伏基地。一条长达3000公里的输电线，每日可实现2亿度的电力输送。而中国的日均用电量约为274亿度，理论上，100条这样的输电线路便能满足全国的用电需求。当前光伏发电成本已大幅降低，总体成本仅为火电系统的一半。加之通过电池储能技术，也有望实现光伏发电的全天候稳定供电。”也有报告指出，仅城市地下管道排水系统所需的基础设施投资资金就高达4.5万亿元。不少研究认为，中国在能源、电力、通讯等领域进行基础设施投资的余地依然极为巨大。

在“十五五”期间，政府是否可以进一步推进 “西部大开发战略”，沿河西走廊向中亚进一步开展大规模基础设施投资，并建立相应的经济走廊。中亚位于欧亚大陆的中心区域，是连接欧亚大陆心脏地带和边缘地带的关键区域，把西部大开发同建设中亚经济走廊相联系，对于刺激内需，对于加强中国的国内安全和地缘政治地位都具有重要意义。

近期我在西北考察时深切感受到，这里土地广阔、自然条件适宜、闲置空间充足，具备充分开发利用的巨大潜力。从地缘政治视角看，这一布局更具深远意义：昔日有海权、路权之争，如今我们完全可以复刻张骞出使西域的开拓精神，打通一条贯穿新疆、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦等国家和地区的通道，让西部成为国家发展的“稳固大后方”。目前我国拥有充足的钢铁、水泥等建材资源，以及大量闲置生产设备，能为西部及跨境基础设施建设提供坚实支撑。无论是西北的交通网络、民生设施，还是西藏的基础配套完善，都有海量可落地的投资项目。相信中央早已对这一战略布局有所考虑。

中央近期提出“两重”建设（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设），其中重点领域安全能力建设涵盖粮食安全、能源安全、产业链供应链安全、国防安全等关键领域，这一部署兼具战略性与前瞻性。

关于“两新”建设（“新型基础设施建设”和“新型城镇化建设”），我不展开细说，中央已经推出了一系列政策举措。作为“十一五”至“十五五”国家规划顾问委员会委员，我特别希望能看到一份完整的“两重”“两新”的投资项目表，并曾向有关部门询问能否查阅，但目前暂未明确是否可公开。其实我们的项目储备是充足的。回想2008-2009年应对国际金融危机时，各地都争着到发改委争取项目。当时相关负责人就提到，不少此前搁置的项目，为对冲危机冲击被重新启动推进。尽管推进过程中难免出现一些问题，但当时项目落地的动作非常迅速。现在我们还是希望能够尽快看到“两重”“两新”的投资项目清单。我前一段时间去雅砻江考察，发现某段仅十几公里的流域内，落差就达数千米，沿线分布着二十多个电站。这类清洁能源开发优势在我国西部还有很多，我国在基础设施与能源项目建设上有着得天独厚的条件。

关于基础设施投资的效益问题，有人认为没有效益就不该投资，否则就是赔钱，这种观点是错误的。基础设施项目具有基础性、公益性、长期性特征，所谓公益性，就是以社会效益为首要目标，而非单纯追求商业利润，市场往往投资不足，需要政府主导或支持。

以我国高铁建设为例，如果过分强调经济收益，高铁项目根本不会有今天的规模。事实上，高铁网络的修建改变了整个中国的经济与社会生活，成为一张亮眼的“国家名片”。不可否认，部分高铁线路确实上座率不高，但这是所有公共设施投资的共同特点，即公共服务的核心是满足社会整体需求，而非追求单一的商业回报。

我在英国考察时曾特意观察过火车运营：上午10点从肯特前往伦敦的列车，很多车厢几乎空无一人，但早晚高峰时却拥挤不堪。这种“潮汐式”的使用特征，决定了公共设施无法实现全天候的高利用率，也难以用纯粹的商业收益来衡量其价值。评价基础设施投资的效益，不能局限于短期经济回报，更要看到其长远的社会回报和深层社会意义。

但是，另一方面也必须看到，基础设施投资确实存在重复建设、浪费资源、效率低下等问题。事实上，有关部门对这些问题是高度关注的。2024年12月25日，国务院办公厅发布了《地方政府专项债券禁止类项目清单》，为基础设施投资划定了明确的红线。对于已经建成的低效、浪费项目，纠结过往无济于事，更重要的是立足当下，以禁止类项目清单为准则，严格把控新增投资的审批关，让后续投资聚焦于真正有需求、有价值的领域，避免重蹈覆辙。

除项目储备外，当前基础设施投资面临一个重要问题是没有资金。我认为，自“四万亿”之后，中央政府一般公共预算对基础设施投资融资的贡献太小。基础设施建设的主体责任一般在地方政府。即便部分重大项目由中央统筹，具体融资压力大多也落在地方。回顾2008年“四万亿”计划，中央财政直接投入1.18万亿。但到了2021年，中央对地方基建资金支持仅为249.81亿元，占当年基建投资总额的比重低至0.1%，几乎可以忽略不计。中央投入不足，地方为推进项目只能通过多种渠道筹措资金。在这些融资渠道中，银行贷款等低成本资金的占比有限，而信托等高成本资金的占比较高。再加上部分地方基建项目存在浪费、低效等问题，债务风险的累积便成为必然。这是当前基础设施投资领域必须正视和解决的重大问题。

不仅如此，财政部对地方政府负债的限制越来越严。按照财政部的定义，地方政府债务率 = 地方政府债务余额÷综合财力，其中，综合财力涵盖了一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资产经营收入等项目。不少地区债务率已处于120%-200%的区间，部分甚至突破300%。

地方政府债务率对地方政府债务融资形成严格制约。2022年1月29日财政部根据债务率数据，将债务风险分为红（债务率>300%）、橙（200%<债务率<300%）、黄（120%<债务率<200%）、绿（债务率<120%）四个等级，风险依次由高到低。加强对债务风险的监控是完全必要的。但是，同债务率相联系的追责制度也严重影响了地方政府为基础设施投资融资的积极性。对于上述债务率要求，是否应该根据不同地区的不同经济发展状况进行某些调整？如何在严格防控债务风险与保障合理基建融资需求之间找到平衡点，是当前面临的重要挑战。

从地方政府债务对中央政府债务之比来看，中国是138%（47.54万亿/34.57万亿，2024年），美国不到10%，日本是16%-17%，法国是10%（230.4/2,202.0 2022年），而英国的比例则更低 。2025年中央政府对地方政府转移支付的增长方向是正确的，是否可以考虑对中国的财政体系特别是中央地方的责权分配进行改革，增加地方政府的财权。

中国应该调整中央政府和地方政府之间的债务结构；应该明显提高国债在中国政府全口径债务总额的比例。具体实施途径可以另行讨论。在基础设施融资中，中央财政所占的比例更是应该明显提高。中央政府应该尽快偿还疫情期间本应由中央政府但实际由地方政府偿还的债务。

关键在于财政的可持续性而非财政收支平衡

中央财政向来秉持谨慎原则，这一态度值得肯定，但中央财政的运行逻辑与地方财政、家庭财政存在本质区别：家庭和地方政府需坚持“量入为出”。中央财政应该关注“财政的可持续性”而不是“财政平衡”。

当前中国仍拥有相当大的财政政策空间。但长期以来，“赤字率不超过3%”的规则成为不少人认知中的“红线”，这一标准的起源其实与中国国情并无直接关联。欧盟成立后，为约束南欧国家的财政扩张行为（避免其过度花钱需其他成员国兜底），才设定了赤字率不能超过3%的规则，这个规则本身并无特别的理论根据。

日本的实践更印证了传统财政规则的局限性。1996年，日本财政赤字率约5%、国债占GDP比重91%，桥本政府认为日本财政已濒临崩溃，随即采取紧缩政策（削减财政支出、提高消费税），结果导致1998年日本陷入严重衰退。现在日本国债占GDP比重已达250%，虽经济增长乏力，但并未出现财政崩溃的局面。实践证明传统财政指标的片面性。

财政可持续性源于公众对国债的需求。若投资者相信国家前途与未来发展，就会主动抢购国债，推动国债收益率走低；反之，若市场信心不足，政府只能通过大幅提高收益率吸引投资（如欧债危机期间，希腊十年期国债收益率一度飙升至44%）。当前中国十年期国债收益率仅1.7%，最低时甚至达1.5%，低收益率背后是市场对中国经济的坚定信心，也充分证明我国财政政策仍有广阔操作空间。

我们在访日之后发现一个规律：国债占GDP的比重会趋向“赤字率 ÷ GDP增速”这个极限值。例如，如果赤字率为3%，GDP增速为5%，国债/GDP比的极限值为60%。后来我们得知，当年的欧洲决策者认为欧元区的经济增速将达到5%， 在规定赤字率不应超过3%后，容易算出，国债/GDP的极限值为：3%/5%=60%。这样便得到60%的债务率上限。可见3%和60%规则也并非放之四海而皆准的金科玉律。另一方面，如果经济增速为零，国债/GDP的极限值就是无限扩大；增速越高，国债/GDP的极限值越低。2001年中国曾就“是否采取扩张性财政政策”展开辩论，当时我们坚决主张扩张性政策，尽管有人提出，中国的国债/GDP，因不良债券存在，高于12%的公开数据，因而不应该进一步扩大财政赤字。但我们根据模型得出结论的结论是：无论当前的国债/GDP比多高，这一比例只是微分方程解的初始条件。只要把能够把赤字率控制在3%左右，并能使GDP增速保持在7%左右，中国国债/GDP比就不会超过50%，完全在安全范围之内。利息率和经济增速是保持财政可持续性的两个关键因素。

中国的财政完全是可持续的，目前中国的通货膨胀水平很低，政府完全应该加大财政政策的扩张力度，提高赤字率，增发国债—特别是长期国债，为基础设施投资提供资金，尽快消除通缩压力，实现5%左右的经济增长速度。如果过于谨慎，犹豫不决，一旦通货膨胀形势因某种原因（如能源冲击等）而恶化，我们的政策空间就会迅速收窄，就将难以使用扩张性的财政货币政策刺激经济增长。届时，我们就将不得不面对更加复杂严峻的挑战。■

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