1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在中南海怀仁堂隆重召开。这次会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》，这三个文件是新中国立国的法律基础。当时的舆论称之为“三大文献”。

“三大文献”的起草、修改、通过，都是民主协商的生动实践。

起草《中国人民政治协商会议组织法》

“三大文献”之一的《中国人民政治协商会议组织法》，是由谭平山牵头起草的。

谭平山，1909年加入中国同盟会，辛亥革命后转入国民党，并被选为广东省参议员。在中共的早期党员中，他最早提出政党问题并阐述了政党内涵。从1921年至1948年，他历经诸多坎坷，但他始终投身于伟大的救国运动中。为防止蒋介石对他下手，在友人的劝告下，1947年他再次逃到香港，和李济深、蔡廷锴等人发起组织“中国国民党革命委员会”，继续“反蒋”。

1948年9月13日，谭平山与沈钧儒、章伯钧、蔡廷锴4人从香港启程，乘坐苏联“波尔塔瓦”号轮船，于9月29日到达哈尔滨，他们是首批到达解放区的民主人士，也是最早参加新政协筹备会的准备工作的人。

1949年6月15日，新政协筹备会在北平召开。在这次会议上，谭平山被指定为第二组组长，主要负责新政协组织法草案。

6月18日，第二小组第一次全体会议召开，推选谭平山、周新民、叶圣陶等5人讨论起草新政协大纲，谭平山为讨论起草大纲召集人。

6月28日，谭平山主持召开第二组第二次全体会议，主要讨论决定新政协组织条例原则、确定参加新政协会议的单位及其代表名额、新政协的职权、新政协与联合政府的关系及其运作、新政协的性质等八项内容，并推选周新民、史良起草初稿。初稿完成后，经征询各方意见，8月18日，谭平山主持召开第二组第三次全体会议，主要讨论《中国人民政治协商会议组织法（草案）》的修改，共涉及27条修改意见，包括中国人民政治协商会议组织法名称、各章节以及具体条目的准确表述等。

9月15日，谭平山主持召开第二组第四次全体会议，全体组员对《中国人民政治协商会议组织法（草案）》再次提出意见，特别是对草案中的重要表述提出修改意见。这充分体现出以谭平山为首的中国人民政治协商会议组织法起草小组一丝不苟、严谨细致的工作态度和负责精神。

最终，政治协商会议筹备会常务委员会第四次会议通过了这一多次修改和完善的《中国人民政治协商会议组织法（草案）》，为新政协的召开提供了科学合理的制度依据和保障。

起草中央人民政府组织法

“三大文献”的第二个文献是《中华人民共和国中央人民政府组织法》的起草，得益于华北人民政府的创制。

华北人民政府在创建过程中，由临时人民代表大会选举产生华北人民政府，华北人民政府委员会的产生、组成、职权等相关经验，基本上都为中央人民政府组织法所吸收。实践证明，华北人民政府组织为新中国政府组织的建立积累了宝贵的立法和实践经验。

在1949年6月16日的《新政治协商会议筹备会常务委员会第一次会议记录》中，规定了《各单位代表参加小组的办法》，对成立新中国的各项事宜作出安排，由筹备会第四小组负责拟定中华人民民主共和国政府方案。该组由组长董必武、副组长黄炎培及组员共25人组成，参加筹备会的23个单位除文化界的民主人士外，均有代表参加，体现了筹建新政府的民主性。

6月18日，小组第一次全体会议推举张志让等7人准备讨论提纲。7月8日，小组第二次全体会议就政府组织法中的基本问题，如国家的名称、国家属性、政府的组织原则、国家最高政权机关的产生方法、人民政府委员会的组织、最高行政机构的名称等逐一进行讨论，并推定董必武、张奚若、阎宝航、王昆仑、张志让负责起草政府组织法的初步草案。

起草委员会于7月9日、29日、8月17日先后开会三次，并征询了钱端升、王之相、邓初民等专家的意见，写成了政府组织法初稿。8月17日，小组第三次全体会议修正了政府组织法的初步草案，并提交筹备会常务委员会讨论。8月26日，筹备会常务委员会第四次会议指定黄炎培、马叙伦、张奚若、李立三和董必武对初步草案再研究修改一次。9月13日，筹备会常务委员会第五次会议对草案进行了讨论修改。9月16日筹备会常务委员会第六次会议，通过《中华人民共和国中央人民政府组织法修改草案》，并提交筹备会第二次全体会议讨论。9月17日，第二次全体会议原则通过常务委员会提出的《中华人民共和国中央人民政府组织法（草案）》，并决定提请中国人民政治协商会议第一届全体会议审议。

1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议开幕，9月22日，筹备会第四小组组长董必武在会议上作《中华人民共和国中央人民政府组织法的草拟经过及其基本内容》的报告。

1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了中央人民政府组织法。

从立法程序看，此法是由新政协筹备会第四小组三次会议、筹备会常务委员会两次会议、筹备会全体会议一次会议和中国人民政治协商会议第一届全体会议这样四个层次会议，经起草、修改和严格审核而最终获得通过的。

起草《共同纲领（草案）》

“三大文献”的第三个文献《共同纲领》的撰写任务最早是由中共中央统战部部长李维汉主持的，但当时不叫“共同纲领”，而叫“革命纲领”，全称是《中国人民民主革命纲领》。

李维汉接受任务后，马上组织精干力量着手撰写。1948年10月27日，《中国人民民主革命纲领草稿》完成。李维汉立即将草稿上报周恩来。周恩来大致看了一遍，随后通过中央办公厅分送刘少奇、朱德、陆定一、胡乔木、齐燕铭等人。

这份草稿的内容包括简短的序言和总则、政治、军事、土地改革、经济财政、文化教育、社会政策、少数民族、华侨、外交等部分。草稿涉及国体、政体、在经济上实行“耕者有其田”的土地制度及发展文化教育、建立民族自治区等内容，并明确了其规定。这些规定，体现了中国共产党长期以来形成的新民主主义立国思想，也大都为后来的各个共同纲领稿本所采纳。在这一草稿文本中，其重点是“人民民主革命”。李维汉为这个草稿付出了大量的心血，但他在给周恩来的报告中仍然谦虚地说：“稿子是勉强凑来的。”

沈钧儒等第一批民主人士从香港到达哈尔滨后，于1948年11月25日达成了《关于召开新的政治协商会议诸问题》的协议。协议第二项第五款规定：新政协应讨论和决定两项重要问题：一为共同纲领问题；一为如何建立中华人民民主共和国临时中央政府问题。这样，《共同纲领》开始交由筹备会起草。其起草蓝本是李维汉主持起草的《中国人民民主革命纲领草稿》，在此基础上进行修改，很快就形成了第二稿。

第二稿的最大成果是：中共中央将民主人士的意见吸收进来。民主人士认为：“新政协即等于临时人民代表会议，即可产生临时中央政府。”这样，《中国人民民主革命纲领草稿》第二稿中就写下了这一明确规定：由新政协直接选举临时中央政府。

1948年12月30日，毛泽东为新华社撰写了新年献词《将革命进行到底》。1949年2月27日，周恩来依据毛泽东新年献词的重要表述，对第二稿作了文字修改。之后，将《关于召开新的政治协商会议诸问题的协议》《新政治协商会议筹备会组织条例草案》《参加新政协筹备会各单位民主人士候选名单》《中华人民民主共和国政府组织大纲草案》一起编印成册，取名为《新的政治协商会议有关文件》，发给有关方面和相关人士阅读讨论。

1949年6月16日，周恩来在新政协筹备会第一次全体会议上作了关于《新政治协商会议筹备会组织条例（草案）》的解释报告和草案第八条关于表决问题的说明。周恩来明确指出：“起草共同纲领是六、七两月份的一项极为繁重的工作。”“这次会议期间，凡是重大的议案不是光在会场提出，而且在提出之前总是事先有协商的，协商这两个字非常好。”

在这次会议上，周恩来当选为筹备会常务委员会副主任和起草共同纲领小组即第三小组组长，另由北京大学教授许德珩任副组长，宦乡任秘书。《共同纲领》起草小组的人员阵容十分庞大，有23人：陈劭先、章伯钧、章乃器、李达、许广平、季方、沈志远、许宝驹、陈此生、黄鼎臣、彭德怀、朱学范、张晔、李烛尘、侯外庐、邓初民、廖承志、邓颖超、谢邦定、周建人、杨静仁、费振东、罗隆基。

6月18日，周恩来召集并主持了小组第一次会议，就起草《共同纲领》工作的重要性以及过去这项工作的开展情况再作具体说明。

筹备新政协期间，周恩来非常繁忙，既要与诸多的民主人士打交道，又要处理党内诸多事务。事无巨细的周恩来为了保证按时拿出《共同纲领》的草案，不得不向毛泽东“请假”：先放下手头诸事务，集中时间写纲领。

时任中共中央统战部秘书处处长的周子健回忆说：“周恩来同志将他自己关在勤政殿有五六天时间，什么事也不做了，就是集中写《共同纲领》。身边带了一个秘书，为他准备一些材料。起草完以后，便开始进行多次讨论。”

讨论修改《共同纲领（草案）》

周恩来先后主持召开了七次会议征求各方面的意见，根据大家提出的意见和建议，对《共同纲领（草案）》进行了反复讨论和修改。其中包括由先后到达北平的政协代表500余人分组讨论两次，第三组本身讨论三次，筹备会常务委员会讨论两次，广泛吸收各方面的意见，然后再把草案提交筹备会第二次全体会议，最后正式形成《共同纲领（草案）》。

这份草案取名为《新民主主义的共同纲领》。名字标出了“新”字，去掉“革命”二字，意义非常。有“新”也要照顾到传统。在《共同纲领（草案）》中，周恩来特意在中华人民共和国的后面，加了一个简称“中华民国”。

在草稿的讨论中，参加过辛亥革命的致公党创始人司徒美堂发表了中肯的意见：我尊重孙中山先生，但对“中华民国”这四个字绝无好感。理由是中华民国与“民”无涉。他的话赢得了很多人的支持。

8月2日，周恩来在香山双清别墅向毛泽东汇报《共同纲领（草案）》的起草、讨论等诸方面情况。毛泽东听完汇报后说：“尽快看，尽快改。”

9月3日、5日、6日，毛泽东交代秘书胡乔木：印纲领，校改、再印、再修改……

9月7日晚，周恩来在北京饭店把经毛泽东多次修改的《共同纲领（草案）》草案稿，分送给各位新政协代表，组织他们进行分组讨论。

9月11日，毛泽东又一次在经过修改后的草案稿上写下批示：“乔木：即刻印100份，于下午六时左右送交勤政殿齐燕铭同志，但不要拆版，俟起草小组修正后，再印。”

1949年9月17日下午，新政协筹备会第二次会议在中南海勤政殿举行。周恩来主持会议，并代表筹备会常务委员会作了关于会议筹备工作的报告，同时宣布会议筹备工作已经胜利完成，正式大会即将召开。会议审议并通过了经各方反复讨论和毛泽东多次修改的《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》。

9月22日，周恩来在中国人民政治协商会议第一届全体会议上，就纲领草案经过向大会作了报告，着重介绍了《共同纲领（草案）》的一些主要特点。在这次会议上，还成立了包括共同纲领草案整理委员会在内的6个分组委员会，以最后完成各项文件的起草工作。共同纲领草案整理委员会由出席政协的45个单位和特邀代表派人组成。45个单位中，只有民盟派出两人，为章伯钧、罗隆基，其他均为一人。中共方面的参加者为周恩来。

9月28日，政协各单位及共同纲领草案整理委员会分别举行会议，对《共同纲领（草案）》作最后一次讨论。至此，整理委员会又收到代表意见21件。经讨论，除对9月20日印稿中的不正规字体加以规范和增添一处标点外，全体一致通过保持原文送交大会主席团。

9月29日，政协全体会议一致通过《中国人民政治协商会议共同纲领》。《共同纲领》分序言和总纲、政权机构、军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策7章，总计60条，7000多字。

在新中国第一部宪法诞生前，它实际上起到了临时宪法的作用。

“三大文献”的不同版本

关于中国人民政治协商会议第一届全体会议的报道、通过的纲领，人们多是从收音机的广播、报纸中获得的。这给学习带来了不便。

针对这一情况，中共中央宣传部出版委员会紧急下发通知，凡有条件印刷的各地、各野战军部队，以最快速度最大限度地印行“三大文献”，保证各机关团体、人民群众能尽早地阅读“三大文献”。

在中共中央宣传部出版委员会通知前，北京借助先天优势，印行了两个版本：一个是中央人民政府委员会办公厅印发的干部学习读本《中国人民政协三大文献》，一个是新华书店发行的新华时事丛刊《中国人民政治协商会议第一届全体会议重要文献》。

在中共中央宣传部出版委员会的通知下达后，距北京最近的天津，印刷发行了由中共天津市委总学习委员会编印的《人民政协学习文件》。随后北京的人民出版社印行了《人民政协文献》，并在书的封面印制了毛泽东头戴八角帽的照片，而特别少见的是在毛泽东头像下面的“毛泽东”三个字，仅“泽”字用的是繁体字。

在“三大文献”的印行上，各报社发挥了印刷上的便利，印行极快：甘肃日报社印行了《人民政协文献》，新湖南报编印了《人民政协文献》，大众日报社编印了《中国人民政协文献》，云南人民日报社人文部印行了《政协文献》，经济快报社编辑了《人民政协文献》。

具有发行优势的新华书店也快速印行了政协文献。湖北新华书店编印了《中国人民政治协商会议第一届全体会议文献》，山东新华书店胶东分店出版了《中国人民政协文献》，苏北新华书店印行了《中国人民政治协商会议第一届全体会议重要文献》。从典藏版本上看，当时在印刷前，这些书店进行了精心准备：虽不是在同一地，但其封面上都有鲜艳的中华人民共和国国旗，表达对新中国诞生的祝贺。

在“三大文献”的印行上，松江省委宣传部出版了干部学习材料《中国人民政协重要文献》。黄底红字，简洁庄重，而松江省这一地名，现今也成为了历史的记忆。1954年，松江省撤销并入了黑龙江省。也正因此，此版本更具有了典藏价值。

当时的大学出版社印行的“三大文献”，显现了知识分子聚集的特色：中原大学学委会编辑了《人民政协文献》一书，封面上精心设计了国旗和毛泽东主席头像。华东军政大学政治部编辑了《中国人民政协文献》，其封面用了政协会徽并将会徽的文字改为“中国人民政协文献”。华东军区军事政治大学政治部编印了《中国人民政治文献》，以全红为书面底色，用黄色字明晰主题。

部队出版印行的“三大文献”有部队的特色。华东军区第三野战军政治部编印《中国人民政协重要文献》的封面上有地图、和平鸽、打开的书本和五角星；部队生活出版社印行的《人民政协文献》封面上有毛泽东主席头像和“毛泽东”三个字，这一设计，能让刚入伍的新兵加深对领袖的认知。华中军区兼第四野战军政治部出版的则是四册的套装版本，每册开本都是64开，封面都是黄底红字。

“三大文献”，是法令制度，是决策纲领，虽语句文本少有文学意义上的文采，但独具简洁直白，让人一目了然。而一字一词的修饰、协商、改定，让人们对协商民主留下了难以抹去的记忆，这就是时政文本的特色，是文献的价值，更是历史的真谛。

（本文作者为党史军史研究学者、北京市海淀区翠微路军休所干部、北京古都学会影像专委会副主任）

作者：闫树军

文字编辑：付裕

新媒体编辑：米宁（实习）