本报（chinatimes.net.cn）记者刘诗萌 北京报道

作为一项本世纪初就提出的政策，城市更新在2025年迎来了前所未有的战略升级。

从开年的首场国常会到时隔十年召开的中央城市工作会议，到“十五五”规划建议，再到年末的中央经济工作会议，高层会议和文件对城市更新的关注达到了前所未有的高度，着墨之多也远高于房地产。其中，5月中办、国办出台《关于持续推进城市更新行动的意见》，更完善了城市更新的顶层设计，更明确了这项工作的时间表、路线图和施工图。

上海易居房地产研究院副院长严跃进向《华夏时报》记者表示，高质量推进城市更新与当前市场形势密切相关。城市更新作为重要抓手，在中央城市工作会议中就已被提及。它不仅是提升城市品质、改善居民生活环境的重要举措，更是推动经济结构调整、促进产业升级的有效途径。

从房地产到内需

仔细观察这一年来有关城市更新的政策，会发现一个值得注意的特点：这一领域与房地产市场已经“渐行渐远”，而与扩大内需结合得越来越紧密。

去年年底的中央经济工作会议对城市更新的表述有两处，一处是在扩大内需部分，明确提出“大力实施城市更新”；另一处则是在防风险部分，提及了加力实施城中村和危旧房改造。而2025年的首场国常会就聚焦城市更新，给出“城市更新是扩大内需的重要抓手”的判断。

随后不久，全国城市更新工作部署视频会议1月20日召开，国务院副总理何立峰强调，要进一步认识实施城市更新对于城市发展模式转型、助力经济高质量发展、满足人民群众需要的重大意义，有力有序有效推进城市更新重点任务。

4月，国务院总理李强在北京调研，强调以更大力度促进消费扩大内需做强国内大循环。在房地产方面，提出要深入推进城市更新，加力实施城中村和危旧房改造，通过多种方式盘活存量、优化增量。5月，《关于持续推进城市更新行动的意见》正式公布。尽管此前城市更新已经有超过十年的实践，尤其是在广东一带的城中村改造，但直接以城市更新为关键词出台的顶层设计还是首次出台。

7月，中央城市工作会议召开，将城市更新写入了城市工作的总体要求之中，要求以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手。而10月底出台的“十五五”规划建议也延续了这一要求，提出坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新。12月3日的国务院主题学习，还提到要把城市更新和消除安全隐患、稳楼市等工作结合起来。

值得注意的是，到2025年底的中央经济工作会议，城市更新就只在“扩大内需”一处出现，并未在房地产内容之中出现。而日前召开的全国住房城乡建设工作会议，更首次在明年和“十五五”任务中将“城市更新”置于房地产之前。

“2025年以来，城市更新在多个维度方面均发生较大的变化。”中指研究院研究总监吴建钦向《华夏时报》记者表示，一是城市更新的内涵更加丰富，体现城市更新任务更加多维，涵盖的领域更加综合，更加强调高质量开展城市更新；二是围绕土地、规划等领域的政策加速创新，更好支持高质量更新；三是城市更新的参与主体更加多元化，建筑类企业、开发企业，运营服务类企业等不同主体积极参与；四是资金来源更加多元，来自中央的补助、预算内投资，国债、专项债、专项借款等多渠道发力，金融机构信贷投放的积极性明显增强；五是盈利模式更加注重通过稳定的经营性现金流进行平衡。

中央财政支持带动

随之而来的，是来自中央财政的真金白银投入，意图撬动这个万亿级赛道。

6月，财政部、住建部公示了2025年度中央财政支持实施城市更新行动的评选结果，北京、天津、唐山、包头、大连、哈尔滨、苏州、温州、芜湖、厦门、济南、郑州、宜昌、长沙、广州、海口、宜宾、兰州、西宁、乌鲁木齐20个城市入选。补助标准为东部地区每个城市补助总额不超过8亿元，中部地区每个城市补助总额不超过10亿元，西部地区每个城市补助总额不超过12亿元，直辖市每个城市补助总额不超过12亿元。这是中央财政第二次支持城市更新工作，上一年中央财政共支持15个城市实施城市更新行动，分别为石家庄、太原、沈阳、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青岛、武汉、东莞、重庆、成都、西安，补助标准与今年相同。

吴建钦指出，中央财政支持部分城市实施城市更新行动具有重要的作用，有助于加大实施力度。首先，资金使用方向主要集中在以往较难推进的公共空间更新、老旧片区改造等领域，有利于加强示范城市公共空间的更新，激励社会资本参与公共空间更新的积极性，最大程度惠及居民；其次，资金支持下，各地政府能够结合不同类型城市更新项目分配一定比例的中央补助资金，叠加地方财政资金的使用，撬动更多社会资本参与；最后，通过补助资金申请条件的设置，以及开展效果与补偿标准的关联，能够有效引导示范城市高质量实施城市更新行动。同时，从2024年、2025年的补助情况来看，补助区域年度之间存在差别和轮换，特别是2025年的补助不仅包括超大特大城市，也包括部分中小城市。

国家发展改革委固定资产投资司负责人赵成峰在国新办新闻发布会上表示，城市更新项目投资额较大，单靠政府的投入是远远不够的，必须建立多元化、多层级的资金投入机制。要围绕完善投入机制、提高投入效率，调动各方力量积极参与。对于市场化程度较高、经营属性较强的，要进一步充分发挥市场机制作用；对于回报水平适中、社会资本具有投资意愿的领域，要充分发挥政府和社会资本合作新机制、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等作用。引导支持政策性银行专项借款、银行信贷资金更好参与项目建设。

“十四五”以来，中央预算内投资已累计安排超过4700亿元支持城市燃气、排水等地下管网改造和城镇老旧小区改造、城中村改造等配套基础设施建设。银河证券行业策略报告认为，“十五五”期间仅地下管网投资就将超过5万亿元。

相关研报显示，2025年中国城市更新市场规模预计突破8.6万亿元，同比增长18.3%。到2030年，城市更新有望成为10万亿元级别的超级市场。