中国经济在持续追赶进程中已取得显著成就，像基础设施能力领先世界、传统工业体系规模与技术实力雄厚、在新兴产业和稀有资源加工等方面形成独特优势。然而，“供强需弱”这一新的结构性矛盾正成为制约国家高质量发展的短板。

文｜张可

ID | BMR2004

2025年是我国“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”规划的谋篇布局之年。“十五五”时期更是实现2035年远景目标的关键窗口期。

当前，中国经济面临新的国内外环境，“对等关税”、地缘政治冲突等带来诸多挑战。步入新的经济发展阶段，我们既需应对新环境带来的新问题，也要解决历史积累的老问题，同时还面临通过改革开放和发展规划实现新目标所内生的新挑战。那么，这些挑战要如何应对？

01

不以企业思维治理国家经济

尽管我们都生活在宏观经济中，并能基于自身经验形成一些看法，但我们日常所获得的所谓“宏观经济经验”往往来自所处的微观环境，而宏观层面的运行逻辑却常被忽视。

中银国际证券首席经济学家、北大国发院经济学博士校友徐高介绍，2014年，克鲁格曼曾发表《成功的商人不懂宏观经济》一文，指出国家与公司完全不同，即便是规模最大的公司，也仅将一小部分产品卖给自己的员工；而即便是一个极小的国家，大多数服务也主要面向国内。这意味着，在宏观层面存在许多微观层面不会考虑的反馈效应。

举例来说，若一家企业因整体市场需求萎缩而导致营收与利润下滑，正确的应对方式通常是通过降本增效的方式维持利润率。此时，几乎没有一家企业会选择为员工加薪，即便加薪可提升员工购买力，一定程度上促使员工购买本公司产品，但员工仅是客户群体中很小的一部分，其购买力的提升无法扭转整体需求下滑的趋势。此时加薪只会推高成本、压低利润，使企业更难应对困境。

徐高指出，不少企业家将这一微观逻辑套用于宏观经济，认为当宏观经济面临需求不足时，政府与社会也应该“过紧日子”，但这在宏观层面是错误的。“宏观经济的核心特征在于‘支出即收入’，一方的支出构成另一方的收入。若因需求不足而全面紧缩，将导致居民收入进一步萎缩，需求就将陷入螺旋式下降态势。”

2024年年初，部分地区化债的实践就是典型案例，十余个省份大幅削减政府投资与支出，试图化解债务，结果却导致经济加速下滑，债务负担反而加重。2024年9月，习近平总书记主持召开非常规政治局会议，推动宏观政策转向，强调“要抓住重点、主动作为，有效落实存量政策，加力推出增量政策，进一步提高政策措施的针对性、有效性，努力完成全年经济社会发展目标任务”。在此之后，地方政府化债方式逐渐回归正确轨道。

“这一事例表明，地方政府以微观思维解读宏观问题可能带来严重误导，因此，切勿以微观常识理解宏观运行。”徐高如是说。

徐高分析，宏观与微观的关键区别还在于变量间的关系。在微观分析中，常常假定变量为外生给定（如视消费为收入的函数，收入决定消费），而宏观分析则关注变量间的互动性与双向反馈。例如，消费不足会导致经济低迷，经济低迷进而会压制居民收入，这又将进一步削弱消费能力。这种循环反馈对于微观个体来说难以感知，却能直接影响宏观经济走势的核心机制。

徐高进一步指出，当前深刻影响中国经济政策的另一个误区在于对西方主流宏观经济学理论的机械套用。回溯经济学思想史，古典经济学家普遍信奉“萨伊定律”，即供给自动创造需求，认为经济不可能长期需求不足。但德国经济学家卡尔·马克思、英国经济学家托马斯·罗伯特·马尔萨斯早就指出，资本主义分配结构可能导致有效需求不足，即劳动者创造价值却未获得相应收入，而资本占有者大都储蓄过度而支出不足。凯恩斯在此基础上系统构建了需求理论，指出需求不足是市场经济常态，需要政府进行积极干预。

中国当前的需求不足，本质上也是收入分配结构和激励机制问题。居民消费受到抑制，外需面临着不确定性，投资成为短期内托底需求的重要工具。不少人批评投资效率下降、债务风险积累，主张去产能。但我们需认识到，在消费转型未能实现突破前，投资依旧是维持经济运行和就业的相对最优选择。去产能虽然听起来合理，实践起来可能引发“竞争性收缩”，比如关厂导致失业，收入下降又进一步压制需求，这反而会加剧失衡。

“因此，当前最迫切的任务就是要摆脱西方经济理论的束缚，立足于中国实际，厘清经济真正的约束所在。政策制定需要区分宏观与微观逻辑，正视需求不足的现实，避免盲目推行紧缩。在收入分配改革和消费提振难以一蹴而就的阶段，应当有效运用投资扩张缓解压力，为结构性改革争取时间。”徐高说。

02

以财税体制改革破局

然而，要从根本上扭转需求不足的局面，仅靠宏观政策理念转变远远不够，必须触及体制机制层面的改革。财税体制作为国家治理的基础和重要支柱，其改革进程将直接影响我国经济社会发展大局。

北大博雅青年学者、经济学教授，中国公共财政研究中心主任，长江青年学者李力行介绍，当前我国财政运行面临显著压力：2024年，全国一般公共预算收入仅增长1.3%，税收收入同比下降3.4%，地方财政一季度收入增速创10年新低。与此同时，财政结构深层矛盾日益凸显，税制以间接税为主，土地财政依赖的问题难以解决，收入分配调节功能薄弱，这些已经成为制约内需扩大和消费提升的制度性因素。

李力行指出，我国现行财税体制的形成具有鲜明的“摸着石头过河”特征，走一步看一步。比如，从改革开放初期的财税制度借鉴“承包制”，激发地方积极性，从而形成财政分权格局，到1994年分税制改革时借鉴上海浦东开发的经验将土地出让收入划归到地方，逐步形成了当前中央与地方财政关系格局。

但是，李力行分析，这种“摸着石头过河”的税制建设体现了路径依赖的特征。比如，由于增值税依托于货物流转，有易于征收的特征，因此迅速成长为第一大税种，2024年此税种占比已达38%。这种征税原则无形中强化了地方政府“重生产、轻消费”的行为模式，而后续改革中的投资抵扣、加速折旧等政策，进一步巩固了投资导向的激励机制。

“由此形成的财税结构面临三重挑战：一是财政收入失速与支出刚性增长的矛盾突出；二是税制功能滞后，直接税占比过低（个税纳税人口仅占5%左右），难以有效调节收入分配；三是土地财政转型艰难，2023年土地出让收入下降18.3%，地方财力可持续性面临考验。”李力行说道。

他进一步指出，更深层的问题体现在公共服务领域。我国社会保障体系建立于20世纪末国企改革时期，这种体系依托于就业单位建立，与地方财政绑定，难以适应人口大规模流动和就业形态灵活化的趋势。当前全国灵活就业人口已达2亿人，因此，传统的以单位为基础的社保收缴模式已难以为继。2024年，我国社保基金收入达11.7万亿元（其中财政补贴2.7万亿元），已成为最大单一财政收支项目，但社保缴费的累退性设计（高收入者实际缴费比例更低）及区域割裂问题，限制了其调节收入分配的功能。

因此，李力行强调，“十五五”时期的财税改革需实现从“建设财政”向“公共财政”的历史性转变。首先应提升国家税收能力，在稳定宏观税负的同时优化结构，扩大直接税的比重，增强税收对收入分配的调节功能。其次要深化社会保障制度改革，推进全国统筹，建立面向个人的公共服务账户体系，破解人口流动带来的制度壁垒。最后，需重构中央与地方财政关系，明确中央在跨区域公共服务中的事权与支出责任，通过转移支付机制促进基本公共服务均等化。此外，还应审慎推动土地制度、户籍制度的联动改革，探索小产权房有序合法化等路径，释放巨大的存量资源，为公共服务升级提供资金支持。

财税体制改革不仅是经济问题，更是治理模式的深刻变革。通过构建更加公平、高效、可持续的现代财税体制，能够为扩大内需、促进消费提供制度保障，从而为实现我国从“供给大国”向“消费大国”的转型奠定坚实的制度基础，助推中国经济实现高质量发展。

03

从“供给大国”到“消费大国”

五年规划作为中国发展体制的重要优势，其核心使命是解决长期发展中的重大现实问题。以财税体制改革为主要抓手，目标在于推动中国经济实现供需更高水平的动态平衡。

北大国发院校友学院发展基金讲席教授卢锋指出，中国经济在持续追赶进程中已取得显著成就，像基础设施能力领先世界、传统工业体系规模与技术实力雄厚、在新兴产业和稀有资源加工等方面形成独特优势。

然而，“供强需弱”这一新的结构性矛盾正成为制约国家高质量发展的短板。

卢峰分析，当前经济面临的需求不足挑战，可以从五个层次剖析：总需求不足成为经济增长的主要矛盾；内需与外需相比，内需疲软是突出问题；内需中消费与投资相比，消费不足更为关键；消费内部居民消费与政府消费相比，居民消费差距显著；居民消费中商品消费与服务消费相比，服务消费短板最为明显。这五重矛盾叠加，形成了前所未有的结构性困境。

“供强需弱”格局的形成既有周期性因素，也有深层次制度根源。虽然疫情滞后影响、房地产深度调整等短期因素不容忽视，但更关键的因素在于传统“赶超型”公共资源的配置方式。

为快速提升供给能力，大量资源长期投向供给侧，形成“建设财政”主导模式。公共部门掌控的经济资源占GDP比重约45%，这与发达国家相当。但用于民生消费的比例明显偏低，粗略估计，投资与消费占比分别为25%和20%。这种配置方式在特定阶段支撑了供给能力快速提升，但也导致了消费需求的长期不足。

卢峰指出：“以往常常通过扩大投资、增加出口、去产能这三种方式缓解供需矛盾，但在新形势下，这些手段显得空间收窄且难度加大。”

投资在短期内当然能够提振需求，但项目建成后形成的新的供给能力可能进一步加剧供需矛盾。出口则，面临着全球经贸格局的深刻调整。去产能则可能引发“竞争性收缩”，降低收入的同时也降低需求。这种困境凸显出传统发展方式面临的挑战，也预示着改革调整的重要机遇。

“因此，‘十五五’时期应着力推动公共资源配置从侧重供给端向供需平衡转变。在未来5—10年内，将公共资源中用于民生与消费的比例提升5—10个百分点，或将显著增强消费能力。这种调整不会阻碍生产力追赶，反而可以通过释放内需潜力而为高质量发展提供新的动力。”卢峰强调。

目前，实现这一目标需要多项改革协同推进：

第一，要加快推进公共服务均等化与提升可及性。设定明确目标，如大幅提升城镇居民养老待遇水平，强化中央在跨区域公共服务中的事权与支出责任；第二，深化财税体制改革。完善地方税体系，增强财政可持续性，为公共服务提升提供资金保障；第三，推动户籍与土地制度改革。目前仍有约18%的城市居民未获常住地户籍，应加快推进落户进程，增强公共服务覆盖。审慎推动农地制度改革和小产权房有序合法化，可以通过补缴税费等方式来释放巨大资源，为公共服务补充资金。

卢峰指出，这些改革措施具有重要的现实意义：“以小产权房合法化为例，这一措施可释放数以万亿计的资金用于公共服务提升，同时也能够满足居民改善居住条件的需求，从而实现多赢的效果。”

总结而言，经过几十年发展，中国供给能力追赶目标取得了重大进展，需求不足成为新的主要矛盾。“十五五”时期，应当以此为契机，优化公共资源配置，在巩固“供给大国”地位的同时，积极建设大规模的消费市场，构建与供给能力相匹配的内需体系。这不仅关乎着短期的经济平衡，更是实现2035年现代化目标的战略选择。

通过系列化深化改革措施，中国经济有望实现从“供强需弱”到“供需共强”的历史性转变，为我国经济高质量发展奠定坚实的基础。

04

宏观经济环境下的挑战与响应

企业是宏观经济的重要参与主体。在“十五五”规划来临之际，企业对政策制度和市场需求的感知与响应直接关系着经济政策实施的效果与发展动能。

当前，尽管国家持续出台鼓励民营经济发展的政策，但现实中却不乏出现投资热、预期冷的矛盾状态。未来农业（辽宁）有限公司CEO王之夏指出，当前宏观经济环境下，民营企业普遍面临着“资产荒”，优质投资机会稀缺。卢锋认为，如果“十五五”期间政策能有效解决需求不足问题，推动消费回暖，将间接为所有企业创造出更有利的生存环境。

在消费不振的背景下，居民高储蓄与消费乏力并存的现象引发关注。徐高认为，消费不足与储蓄过剩是一体两面。中国拥有巨大的储蓄规模（占GDP40%以上），导致资本成本低，这也正是国家经济的竞争优势。微观层面看来，这种优势使得国有企业能够超越单纯的利润目标，承担起逆周期投资以稳定需求、或在不计短期盈亏的情况下集中资源突破“卡脖子”技术的战略任务。

卢锋进一步补充，存款分布不均衡加剧了消费结构性矛盾，高收入群体边际消费倾向低，而低收入群体如部分城乡居民年退休金较低，社保覆盖不足，因此，低收入人群以增加储蓄实为应对未来不确定性之举。若能持续提升居民永久性收入，或将有效释放消费潜力。

面对当前经济形势，国有企业和民营企业需各扬所长、协同共进。浪潮计算机科技有限公司产品部副总经理朱振林指出，国有企业承担着“国家所指、企业所向”的使命，在逆周期投资与国产化替代中发挥关键作用。徐高认为，国有企业更适合完成从1到100的规模化任务，而民企则在从0到1的创新试错中更具灵活性。未来，二者应基于比较优势协同构建“民企突破、国企放大”的融合生态。

面对消费需求不足制约经济增长的突出矛盾，企业内部也在积极寻找结构性的增长点。小米集团学习发展部总经理郑子拓指出，在居民消费整体疲软的背景下，企业增长正从“产品服务化”中寻找突破口，例如通过互联网服务、生态链产品增值等方式，提升用户黏性与复购率。朱振林强调，企业应与国家宏观政策同频共振，在理解宏观政策导向的基础上主动布局，才能在未来的五年中把握确定性机遇。

（文章根据北大国发院EMBA论坛第105期“展望‘十五五’：中国经济的关键点与突破点”整理。）

来源 | 《商学院》杂志10月刊