文 | 刘尚希

新一轮财税体制改革的定位。作为国家治理的基础，财税改革具有形塑国家治理结构的动能，对政府与市场、政府与社会、中央与地方、经济与社会、效率与公平、权利与权力等重大关系，具有枢纽性的影响和黏合性的作用。

财税体制改革应作为进一步全面深化改革的“排头兵”和“突破口”。财税既是国家各种利益关系处理的枢纽，也是各类风险关系处置的关键，激励市场创新、实行社会保护、城乡区域协调发展、效率与公平的融合、重大风险的防范化解等都需要财税打头阵。

正确处理好政府与市场的关系，核心是实现国家预算对政府活动范围和方向的规范和约束，通过财税法定，管住有形的手，放活无形的手。促进社会公平，缩小贫富差距，既要财税来兜底和调节，更需要通过教育、健康等公共服务来缩小人力资本积累的差距。健全宏观经济治理，加强宏观调控，稳定社会预期，更是离不开财税来铺路。财税改革涉及中央与地方间、区域间、部门间的责与权、风险与利益关系的调整，改革难度最大。

落实财税体制改革部署面临的挑战。在经济复苏回升动能不足的情况下，一方面，国家可支配财力的增长明显放缓；另一方面，各领域多元目标任务衍生出来的刚性支出快速增长，财政压力与日俱增。财税体制的一些弊端在经济高速增长时尚不明显，而当经济处于中等速度增长时，权责不匹配、风险责任不清晰造成的“风险大锅饭”愈发凸显。各种风险的集聚，使财税体制的确定性、可预见性和透明性下降，地方政府的主动性和积极性难以发挥。

财税体制运作的路径依赖突破难度大。在事权属地化管理模式下，有些中央的事权交由地方政府履行，导致本应由中央或省级政府承担的跨区域协调、整合的功能被肢解，最终由市县乡碎片化地来落实，财政资源的空间配置难以优化，老百姓的满意度难以提高。

财权统一难度大。中央部门既有本级二次预算分配权，也拥有隐性突破地方预算的权限，“上级点菜，下级买单”成为当前体制的一个重要特征。条条“点菜”事项多，地方政府的支出责任无法真正通过各级财政预算来明确，支出责任高度不确定，这既使地方政府处于总是被动“买单”的状态，也使地方政府行为处于软预算约束状态，为各种高风险融资提供了条件。

城镇化带来的人口流动和家庭迁徙给转移支付、基本公共服务供给带来复杂性。在静态社会，转移支付、公共服务供给可以打“静靶”，而在动态社会，转移支付、公共服务应“跟人走”，必须打“飞靶”，这考验各级政府的能力，尤其是中央与省级政府的统筹协调能力。目前出现：人口净流入地的公共服务供给不足，而人口净流出地的公共服务供给过剩的情况。人口聚集、产业聚集带来的经济社会空间主体形态的演变，也给战略规划、空间规划、土地规划与财政规划、中长期预算安排的匹配性带来空前挑战。

（本文作者为中国财政科学研究院院长）

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