来源：清华金融评论

文/交通银行总行投资银行部原总经理刘雨梦，南京大学长江产业经济研究院研究员逯建

建设政府引导基金的全国统一市场，有助于引导基金的规范，也有助于从国家层面清晰引导基金的需求与供给，同时也能成为全国统一大市场的公平竞争的重要组成部分。

一、政府引导基金的现状与存在的问题

鼓励科技型中小企业快速成长发展已成为我国近年来重点关注的工作，科技型中小企业一般普遍存在市场转化成功率不高、经营经验不足、前期资金缺乏等困难，但一旦个别企业获得成功，整个社会的生产效率都将得到显著提高。政府引导基金作为一种风险投资，对我国创新型中小企业的快速发展有相当大的现实意义。因此，近年来我国一直在探索国内支持中小企业健康发展的金融工具。

政府引导基金是各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金。政府引导基金以股权的形式帮助企业，有助于具有发展前景的企业能快速获得资金，解决企业早期资金积累的困难，同时股权投资的形式又能不过多地增加企业的负担。因此自2008年后，我国的政府引导基金的数目与金额均获得了快速的增长。通过撬动社会资本、有效调节市场的方式，政府引导基金在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面发挥了积极作用。截至2026年上半年，我国累计设立的产业类和创投类政府引导基金数量达到2230只，总规模突破11万亿元。

不过，政府引导基金同样存在着急功近利、对被投资企业资质要求过于严格等问题，中小型创业企业仍然难以获得充足的资金。虽然政府引导基金并不像私人投资基金那样追求过高，如私人投资要求五年甚至三年之内要求回收本金乃至收益、或要求企业必须上市以方便股权资本出售后获得收益。但基于“防止国有资产流失”对投资回报率的外部要求或多或少地会使政府引导基金变得十分谨慎，使得“投早、投小、投长期”成为了一件相对困难的事情。因此如何考虑改变机制设计，为科技企业提供更多耐心资本，同时有效地控制资金的用途，实现耐心资本与其他商业型资本的分类管理，同时为耐心资本找到长期稳定的资金来源，应该成为政府引导基金管理的又一重大课题。

另一方面，随着全国统一大市场的建设招商行为规范的执行，政府引导基金也出现了招商化的问题。各地不能动用财政资金给被招引企业以资金补贴，使得各地纷纷考虑在政府引导基金中添加招商目标，如设定企业产值、纳税总额等指标，使得政府引导基金逐渐脱离了帮助科技型创新企业的初衷，沦为了政府投资的“钱袋子”，加剧了原本对全国性公平竞争的扭曲。面向招商的基金使用思维也使基金投资方出现盲目随意投资，投资方不够了解行业的发展的实际情况，对企业的业务有较多的错误理解，企业也很难从投资方获得相关行业市场竞争总体情况，为后期与企业的沟通与项目评估埋下了很大的隐患。

二、以全国统一的基金规划引导对各类引导基金

为有效解决政府引导基金的上述问题，建议可通过国家的统一的基金规划方式，推动建设政府引导基金全国统一市场。制订全国统一的政府引导基金规划，并不是束缚住各地设立引导基金的手脚，而是从国家科技发展的角度梳理基金投资的需求，实现对政府引导基金的引导，解决未充分“投早、投小、投长期”等结构性问题，方便对个别难有投资的产业环节制定特定支持政策。

通过引导基金全国统一市场的建设，可有效调节不同区域与行业间的项目供需与价格失衡。通过全国统一规划，弥补市场不足，使那些过度投资的项目能减少投资，也能使那些较少被关注的区域以及项目能得到投资。在其中基础上省级基金应该更加支持能形成产业集群效应的项目，与市区县级基金更重视初创企业的孵化形成分工；政府引导基金的规划还能对普通商业投资基金产生引导。通过基金市场的正常运行，用市场的手段杜绝基金不合理的做法实施。全球各行业生产技术正在快调整，核心关键技术（如卡脖子技术）也在快速发生变化，政府引导基金与商业基金也要共同适应技术变化不断调整投资的方向。仿照政府引导基金规划的思路，各地金融管理部门也可积极出台政策，引导本地社会资本设立长周期产业投资基金，并通过一定的风险分担模式，切实降低被投资企业与投资金融机构的经营风险。

其次，引导基金全国统一市场建设，可通过更透明的基金信息，调节价格偏离，引导那些过高或过低定价的引导基金向市值规模较大的基金价格靠拢，使全国投资者与被投资者都接受一个总体较为“公平”的定价，形成资本市场对引导基金投资回报的稳定预期。有助政府引导基金向全社会募集最稳定最低价的资金，使用到较为稳定长期资金，如长期存款、长期债券资金，使之发挥价格低、周期长、收益要求稳定等性质，成为政府引导基金提供资金的根本保证,也能确保引导基金能获得收益，助力创新企业筹集更多资金；全国统一的政府引导基金规划也能与国家当前正在提倡耐心资本高度吻合，国家层面稳定的引导基金规划，有助于各方准确地评估长周期基金项目的收益与风险，延长基金的期限，如引导基金总存续期限可被设计为15年，其中投资期5年、退出期5年等。部分引导基金还可以通过投资认购科技创新债券，使之作为科技创新债券等固定收益产品间接地支持处于早期的科技创新企业的发展。

三、推动政府引导基金全国统一市场建设的具体举措

制定引导基金合同审查标准。为实现全国统一大市场公平竞争，促进政府引导基金的规范发展，需要在基金投资效率与公平竞争方面实现平衡，避免资金被使用到低效率甚至是无效率项目。因此，建议要进一步制定全国引导基金合同条款审查标准，确保有效落实《关于促进政府引导基金高质量发展的指导意见》等文件的相关规定，严控政府引导基金的数目，杜绝将过高的“返投比例”（如高于1.2）、企业3至5年后的产值税收或就业等招商性指标、“企业实现上市或获得专精特新等称号”等内容写入合同，避免将政府引导基金变相变成政府招商引资的工具箱。

制定重点科技行业的全国基金项目规划。国家可针对若干重点科技行业，制订产业投资基金项目规划，确保政府投资基金既能覆盖产业链的全部环节，又能通过市场手段推动关键技术实现突破，各级政府可按照项目规划设计具体的政府引导基金产品，方便全社会投资者关注各行业所有环节的科技型企业。国家统一制定的产业投资基金项目规划也有助于统计近似行业投资基金的规模，引导社会实现行业投资基金的总量控制。我国曾经设立过《国家集成电路产业投资基金》，就是国家做基金规划、各地设定确定具体项目、社会积极参与的正面范例。未来完全可以以此项目为范本，针对人工智能、低空经济、生物医药、航空航天等具有相当科技含量的关键产业链制订引导基金规划，力争实现产业链所有环节的项目全覆盖。由国家制订产业基金规划也属全国统一大市场下实施纵向统一产业政策的一种形式，相对有序的政府引导基金有助于各地同产业能够实现竞争的基本公平，避免政府及社会资金的浪费。

制定更科学的引导基金绩效评估考核机制。避免过度追责给政府投资方过大的压力，使得对科创的风险投资变成只敢“好上加好”的非风险投资，进而阻碍城市的科技进步、妨碍后续投资的正常进行。国家统一的基金规划也应该优化考核评价机制，如将向小微初创型企业的投资纳入引导基金的考核指标，引导各级引导基金对弱势企业的扶助。

建立全国基金资源整合协同机制。目前各级政府引导基金，尤其是地方性基金不仅在投资与管理能力上有较大的差异，也存在“各自为战”造成的资源整合上的浪费。建议应当将资源整合协同机制的建设作为全国统一市场建设的重要内容，以全国统筹的方式，形成对各级政府引导基金的咨询辅导，鼓励与协调全国引导基金通过资本链、技术链、产业链、人才链的深度协同，进一步提升引导基金边际效应，多方位立体地助推企业快速增长。

强化一级投资退出市场建设。当前我国资本市场体系不断完善，但一级市场股权投资的健康退出仍是“老大难”问题，尤其是引导基金的“国家队”有序退场不仅关系着参与的社会资本能否最终获得投资的利益，也关系着出资的地方财政健康。前期如国家集成电路大基金通过“一级投资+二级上市”的方式，不仅基金本身获得丰厚回报，也有效激励了市场资金参与。建议应在前期的实践基础上，一方面强化资本市场建设，通过政策支持“IPO+兼并收购+S基金收购”、“科技板债券认股权”等方式丰富退出路径，另一方面以全国统一规划的方式，鼓励引导基金之间、引导基金与市场化资金之间积极开展项目整合、产业链整合乃至基金整合，弥补市场化整合过程中产生的信息差与价格差。

相信通过良好的机制设计，以全国统一的基金规划方式，进一步建设引导基金全国统一市场就，能更好的发挥激励科技创新企业的目标，确保创新型国家建设以及中国保持经济发展的内在动力。

注：本文仅代表个人观点，不代表任职单位意见。

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编辑 | 兰银帆